王丛虎:分类改革下集采机构走向何方

【聚焦事业单位分类改革】

编者按：《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》一经发布便引起社会广泛关注。作为非营利事业法人的集采机构在此轮改革中的去向问题，成为政府采购领域关注的焦点。本报特邀请业内有关人士就此问题进行探讨。

分类改革下集采机构走向何方

王丛虎

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）发布后，引起了社会广泛关注。《指导意见》的发布对于我国各级政府集中采购机构会带来何种影响？集中采购机构将会何去何从？为此，笔者试图依据《指导意见》精神、结合我国行政体制改革实践经验和目前各地集中采购机构的运行情况，给出总体预测与分析。

总体来看，《指导意见》的核心内容在于对事业单位的分类标准及分类。其主要表现在按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别：即对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。而对于从事公益服务的，具体根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，又细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

众所周知，我国各级集中采购机构是根据《政府采购法》第十六条的规定逐步建立起来的，即“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”其机构性质也同样依据该条，即“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。” 实际上，依据该条内容，各级政府集中采购机构的性质定位显然至少为事业单位的公益二类。也就是说，按照本次事业单位改革意见应该属于强化公益服务类的范畴。

但是，在政府采购实践中，由于对《政府采购法》第十九条，即“采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”，和其他相关条款理解不一，加之各地政府对集中采购机构的性质定位模糊，目前，集中采购机构运行至少有3种情况：一种是承担了一定行政职能的集中采购机构，如从事了标书审核、采购过程管理、合同监管和验收职能的集中采购机构；一种是坚持本位、仅仅从事公益性采购活动的集中采购机构，如大部分集中采购机构仅仅完成的采购中介职能；还有一种是带有经营性的集中采购机构，如个别实行自收自支或差额补助、与社会代理机构竞争采购业务、收取采购中介费的集中采购机构。

笔者认为，随着我国事业单位分类改革的深入推进，各地在解决了广泛分布在教育、科技、文化、卫生等与民生关系密切的领域的事业单位改革之后，必将会涉及政府集中采购机构的改革。这时，各级政府集中采购机构的发展走势将会出现分化。具体说来，那些在实践中不断创新、积极拓宽职权范围、大胆承担行政职能的集中采购机构将会转向行政机构；而那些不断将采购业务转托给社会代理机构、同时又和其他社会代理机构竞争采购人委托、并收取中介代理费的集中采购机构有可能会被认定为从事生产经营活动的事业单位，进而对其的改革方向将是事企分开，逐步走向转企改制；而大部分中规中矩的集中采购机构则会坚守在提供公益服务的事业单位公益二类上，其改革的方向就是进一步明确其事业单位的功能定位、强化其公益性，以便更好地实现政府的公共服务目标。

而从长远走势和国际发展的视角看，笔者更倾向于我国各级政府集中采购机构应该承担更多行政职能，逐步担负起国有资产的购买、经营等重要职责，而不是仅仅停留于中介采购平台的角色。因为这种集购买、管理和经营的职能集聚，不仅有利于节约财政资金、发挥政策功能，更有力于盘活国有资产，便于监督管理。基于此种认识，各级集中采购机构如能把握当前形势，积极开拓创新，不断扩大行政管理和服务职能，真正提高政府采购的功效并在推动政府采购政策目标的实现上发挥巨大作用，将会功在千秋，造福于民，同时也为自身逐步转向行政机构奠定基础。（作者单位：中国人民大学公共管理学院）

分类改革之我见

山西省省级政府采购中心主任赵建新：

从法律上来看，集中采购机构属于公益性事业单位。但是作为政府采购活动的法定执行机构，考虑到集中采购机构承担着政府采购协议供货、定点采购的后期管理及对专家的现场管理等职能，我认为在事业单位改革中应当给予集中采购机构一定的行政职能。深具现实意义的是，将集中采购机构定义为行政机构，也会有效加强集中采购机构的执行力。

南开大学法学院教授何红锋：

我认为集中采购机构的改革应当朝着行政机关的方向走，这一点从集中采购机构设立的初衷和目标上就能看得出来。与不承担采购活动政策功能的社会代理机构相比，集中采购机构应当是肩负着一定的行政职能的。因而，在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策、机构编制方面，集中采购机构的改革目标应该是完全按照公务员走。

而对于目前有些集中采购机构实行自收自支的管理方式，我认为这只是一个过渡状态，为了避免自收自支带来的一些弊端，实行财政全额拨款是正常的也是应当的。

中央财经大学某教授：

集中采购机构在事业单位改革中的定性问题可以说相当复杂，结合全国各地目前的情况来看，我认为将会有公益性和行政性两种改革走向。

从公益性走向看，其一，《政府采购法》已经明确规定，集中采购机构是非营利事业法人，这就已经将集中采购机构定性为公益性质的单位。其二，国家在集中采购机构成立之初，就将其定义为代理机构而不是公务机构。其三，从现实情况来看，政府公务人员有行政权力，而目前我国大多数集中采购机构基本不承担行政管理职能，只从事事务性的工作，所以将其定性为公益性单位有充分的依据。

但从我国某些地方的实际情况来看，集中采购机构又都是由政府公务人员在从事采购活动，且我国的部门集中采购单位也都是行政单位，从这个角度来看，集中采购机构又应当定性为行政机关。从国际上来看，政府采购活动皆为具有相当资格的公务人员承担，因而将集中采购机构定性为行政机构也符合国际惯例。此外，在目前这种情况下，如果将集中采购机构改革为公益性的事业单位，那么目前集中采购机构相关人员的行政级别设置该如何转变，这是一个很大的问题。

我个人的看法是现实当中，能向行政部门改革最好向行政部门改革，但是在法律上应当是公益性单位。在实际的改革走向上，只能充分考虑当地情况，因地制宜。

对于目前有些集中采购机构走上自收自支道路，我认为最好不要采取这种管理方式，以后也不应向这个方向改革。实行自收自支，就将面临营利问题，这显然将会为政府采购活动带来很大弊端。（本报记者 贾璐采写）