绩效“入法” 凸显政采功能的全面回归

绩效“入法” 凸显政采功能的全面回归

■ 章辉

《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）在立法宗旨说明中，将“提高政府采购绩效”纳入其中，这也是对现行的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称现行法）“提高政府采购资金的使用效益”表述的修订。笔者认为，此次修法从关注“政府采购资金的使用效益”转向关注“政府采购绩效”，体现了这一根本大法对政府采购功能的全面回归与保驾护航。

提高政府采购资金的使用效益，不能全面反映政府采购功能

政府采购不仅仅是采购，还是国家宏观调控的主要工具之一，其天然承载着一系列国家宏观政策的导向功能，只不过这些政策导向是通过政府采购这种形式、通过影响市场的供求关系来实现。可以说，这些政策导向的业绩和效果，就是政府采购绩效。对此，修订草案第五条作出明确规定，政府采购应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，服务于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括促进中小企业发展、支持科技创新、保护环境、促进绿色低碳循环发展、扶持不发达地区和少数民族地区等。

从功能角度看，政府采购绩效是包括调控功能、效率功能、协调功能和规范功能在内的功能体系，且每一功能又有着不同的具体指向。具体而言，调控功能指向促进就业、维护社会公共利益、促进中小企业发展、稳定物价、促进民族经济发展、激励自主创新等；效率功能指向体现在提高采购资金的使用效益；协调功能指向主要有协调经济发展与环境保护、协调区域与产业的发展、协调贸易摩擦等；规范功能的实现形式则表现为规范政府行为与促进廉政建设、规范市场体系等。综上可见，政府采购绩效是指向社会、经济和政治等多个不同的层面。而现行法关于“提高政府采购资金的使用效益”的表述，只是政府采购绩效在经济层面的功能指向，并不能全面反映政府采购的功能。

提高政府采购绩效，是健全现代预算制度的内在要求

党的二十大报告要求“健全现代预算制度”，而现代预算制度的基本原则之一就是讲求绩效。对此，《中华人民共和国预算法》第十二条也明确规定，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”政府采购制度是现代预算制度的组成部分，政府采购制度建设当然应体现“讲求绩效”原则。笔者认为，修订草案关于“提高政府采购绩效”的立法宗旨表述，正是对这一原则的呼应。

修订草案在将“提高政府采购绩效”作为立法宗旨之一的同时，进一步明确政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理。如何保障政府采购全过程绩效管理落到实处，修订草案同样作出了规定：从政府采购预算管理的流程上，包括政府采购预算编制、预算执行和执行结果。从政府采购活动组织的流程上，包括政府采购意向公开、政府采购需求管理、采购前规范性审核、实施采购活动、采购合同管理、履约验收、资金支付、采购文件归档保存等，为提高政府采购绩效夯实过程管理。

具体来看，在预算编制环节，采购人应当根据政府采购政策要求，确定采购需求（修订草案第二十八条）；在预算执行环节，采购人应当根据政府采购政策、预算金额、采购需求编制采购文件（修订草案第三十四条）。采购人应当根据采购需求和已批复的采购预算编制政府采购实施计划，并根据政府采购政策要求预留采购份额，执行评审优惠等措施；在执行结果环节，采购人应当按照政府采购内部控制要求组成验收小组，根据政府采购合同约定的验收标准、时限进行履约验收并书面确认（修订草案第六十条）。采购人应当按照法律、行政法规规定及政府采购合同约定，及时向供应商支付合同款项（修订草案第六十一条）。

   修订草案在政府采购全过程绩效管理中明确“采购人对采购活动负有主体责任”（修订草案第十四条）的同时，也要求政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动全过程的监督检查。监督检查内容包括：有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；项目预算、采购政策、采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；采购文件编制、评审组织、投标响应、信息发布、合同签订、组织验收、资料保存等情况。可见，修订草案关于政府采购活动全过程监督检查的规定，进一步压实了采购人的主体责任，使“提高政府采购绩效”目标成为可能。

不断扩大的政府采购规模，是提高政府采购绩效的客观基础

提高政府采购绩效，离不开政府采购规模这一客观基础。我国政府采购规模，已由现行法实施前一年（2002年）的1009.6亿元增加到2025年的3.3万亿元。从政府采购规模占GDP的相对份额看，由2002年的0.8%提高到2025年的2.4%。毫无疑问，不断扩大的政府采购规模，不仅具备“服务于实现国家的经济和社会发展政策目标”的能力，也理应发挥其应有的作用。

值得一提的是，修订草案第二条规定，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用预算资金以合同方式取得货物、工程和服务的行为。”相较于现行法的约束范围，最显著的变化：一是将“财政性资金”修订为“预算资金”,二是删除了“采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上”这一要求。这也就说明采购人实施采购中纳入预算管理的资金都是政府采购法的资金范围。同时，修订草案第十条规定“未达到限额标准的分散采购项目适用简易采购程序。”这实际上进一步扩大了政府采购法约束的采购范围，可以为提高政府采购绩效提供更强有力的采购规模保障，为国家宏观调控发挥其应有的功能而聚集更大的动能。

（作者单位：上海国家会计学院）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。