构建政府采购全过程绩效监管体系

构建政府采购全过程绩效监管体系

■ 裴育 张雨婷

政府采购是连接政府、市场与社会的关键纽带，事关采购资金使用效益、营商环境公平与廉政风险防控。《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）立足高质量发展需求，确立预算、需求、采购、履约、验收全过程绩效管理法律框架，同步搭建内控约束、数字赋能、多元监督、追责问责一体化闭环监管体系，有利于推动政府采购治理从“程序合规”转向“物有所值、绩效优先”，为规范采购行为、释放政策效能、筑牢廉政防线提供坚实法治支撑。

确立全过程绩效法定根基，打通全链条管理闭环

此次修法的一大亮点是将全过程绩效管理写入总则，从顶层设计破除分段管理、监管脱节的制度壁垒，构建出一条起点清晰、流程贯通、终点可评的完整管理链条。

修订草案第七条明确规定：政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理。严格依照批准的采购预算执行，把绩效理念嵌入采购全生命周期的各环节，扭转了以往“分段割裂、事后补救”的管理模式。

一是源头预算管控，扎紧资金绩效管理的第一道关口。修订草案第二十九条要求，部门编制年度预算时，须同步列明政府采购项目及资金预算，经财政汇总审批后方可实施；第三十一条则要求采购人结合市场调研合理设置最高限价，兼顾预算刚性与市场弹性。同时区分集中采购、分散采购两类模式，集中采购实行目录管理，分散采购设定限额标准，限额以下项目实施简易采购程序，实现大额项目严监管、小额项目提效率的目标，杜绝无预算采购、超预算采购、化整为零规避监管等乱象。

二是前置需求管理，锚定采购绩效目标。采购需求是决定项目成效的根本前提，修订草案设置专门条款强化需求论证刚性约束。对于重大复杂项目必须开展需求调查；面向公众的公共服务采购，须公开征求社会意见；项目调研、初步设计等文件直接视同需求文件，从源头上杜绝“重招标、轻需求”导致的“买非所需、高价低效”问题。第三十三条新增采购意向提前公开制度，要求采购公告发布三十日前披露项目概况、预算、实施时间，保障市场主体充分预判、公平参与，通过充分的市场竞争进而提升资金使用绩效。

   三是履约验收实行闭环管理，补齐绩效监管的“最后一公里”。以往政府采购普遍存在“重合同签订、轻履约管控”，修订草案第五章比较系统地完善了合同全周期管理：明确中标成交结果公告期满后方可签约，合同签订十五日内完成备案；禁止转包政府采购合同，非主体、非关键工作分包须在采购文件中明确；履约追加同类货物服务，补充合同总额不得超过原合同金额的百分之十，严控资金无序追加。第六十条创新履约验收机制，要求组建专项验收小组，公共服务项目公开验收结果，使用人、服务对象均要全程参与验收，对不合格项目责令供应商限期整改，以刚性验收倒逼供应商保质履约，真正实现“花钱必问效、无效必追责”。

压实各方主体责任，构建内部自控绩效防线

全过程绩效监管如何落地，关键在于厘清采购人、供应商、代理机构、评审专家四方主体的权责关系，以内部控制筑牢绩效第一道防线，形成“谁采购、谁负责，谁履职、谁担责”的责任体系。

采购人作为采购第一责任人，修订草案第十五条明确要求建立采购内控机制，决策、执行、验收岗位相互分离、相互制约，从单位内部实现采购风险前置防控。禁止以不合理条件设置差别、歧视待遇，保障各类经营主体平等参与采购活动，破除地方保护、行业壁垒，助力全国统一大市场建设。同时赋予采购人合理定标的自主权，实行复核、回避等约束机制，防止权力被滥用。

针对采购代理机构，区分集中采购机构与社会代理机构予以规范：集中采购机构为非营利事业法人，集中采购项目不得转委托，推行批量集中采购降本增效。社会代理机构须健全内部监督制度，严格在委托权限内履职，违规操作将面临高额罚款、限期禁业乃至吊销执照等处罚，倒逼代理机构规范履职、严控中介环节的绩效损耗。

规范供应商准入与履约约束，修订草案第十八条列明供应商禁止参与采购情形，对欠缴税费、前三年存在重大违法记录等予以市场禁入；对于严重违约供应商，采购人可以在采购文件中载明拒绝其参与。同时，对于报价明显低于市场合理区间的，评审委员会有权要求提交履约证明，无法佐证则认定为响应无效，旨在根治低价恶性竞争带来的履约质量隐患。

完善评审专家全周期管理，建立专家库动态遴选、考核、清退机制，实行强制回避制度，严禁专家泄露评审信息、违规打分、串通谋利，违规专家最高终身禁止参与政府采购评审，从评审环节守住公平与绩效的底线。

增设数字化专章，打造智能穿透式绩效监管

修订草案新增第六章“政府采购数字化”，以数字化手段打通全流程数据链条，构建起全程留痕、实时预警、全程可溯的智慧监管体系，这样，将有利于破解传统线下监管盲区多、取证难、滞后性强等痛点，成为全过程绩效闭环的技术支撑。

一是统一电子交易标准，实现全流程线上闭环。财政部门制定全国统一电子交易业务规范与数据标准，推动跨层级、跨区域数据互联互通，所有采购意向、公告、投标、评审、合同、验收、支付全流程线上办理，电子平台完整留存采购档案不少于十五年，全部交易记录永久可查、全程留痕，将彻底消除人为操作的灰色空间。

二是智能风险预警，实现绩效动态监控。数字化平台依托大数据、人工智能技术，自动识别倾向性参数、异常低价、围标串标、超预算采购等风险行为，实时推送预警信息，监管部门可在线核查、即时干预，将绩效风险处置由“事后查处”转为“事中纠偏”。同时，明确平台运营者不得利用算法、数据排斥限制供应商，严禁平台偏袒特定主体，维护线上市场公平竞争秩序。

三是数字贯通监管链条，打通“预算—采购—合同—支付—绩效”数据通道。财政监管系统依托电子交易数据，自动比对预算执行、合同履约、验收结果、资金拨付信息，实现绩效数据自动归集、绩效成效自动研判，将有利于大幅降低人工监管成本，提升绩效监管精准度与时效性。

健全内外联动监督网络，织密绩效监管立体防线

修订草案第八章系统完善了监督检查制度，提出构建财政主责、审计核查、监察执纪、社会监督、行业自律“五位一体”协同监管体系，形成内外联动、全程覆盖、追责到位的绩效监督闭环。

财政部门作为政府采购主管部门，履行全过程监督主责，监督范围覆盖政策落实、预算执行、采购方式、文件编制、评审组织、履约验收、档案管理、平台运营各环节，常态化开展监督检查并公开检查结果，对绩效不达标、程序违规项目责令限期整改。同时，建立投诉闭环处置机制，供应商质疑七个工作日答复，投诉三十个工作日办结，复杂案件最长不超过六十日，畅通绩效权益救济渠道，保障市场主体维权渠道通畅。

强化审计、监察专项监督协同。审计机关常态化开展政府采购专项审计，重点核查资金绩效、预算执行、合同履约情况。监察机关对采购活动中行使公权力的公职人员开展监察，严查权力寻租、失职渎职行为。财政、审计、监察建立线索移送、信息共享机制，实现违法违规线索无缝流转、联合处置。

拓宽社会监督渠道，任何单位和个人均可对采购违法行为检举控告，公共服务项目采购需求、验收结果向社会公开，吸纳公众参与绩效监督，以外部监督倒逼采购各方提升绩效。同时建立信用联合惩戒机制，供应商虚假投标、串通投标、恶意投诉，代理机构、评审专家违规操作，依法实施罚款、市场禁入、信用公示等惩戒，形成“一处违法、处处受限”约束格局。

细化各主体法律责任，筑牢绩效闭环问责底线

全过程绩效闭环能否落地，刚性追责是关键。修订草案第九章大幅细化了采购人、代理机构、平台运营者、评审专家、供应商、监管部门六类主体法律责任，加大处罚力度，明确违规行为对采购结果的处置规则，将有利于形成“违规必查、失职必究”的完整问责链条。

针对采购人违规，如未落实采购政策、设置歧视条款、非法干预评审、不规范履约验收、隐匿销毁采购档案等行为，采取限期整改、警告、罚款、人员处分等措施；集中采购机构转委托、履职不力同步追责；社会代理机构违规最高处以五十万元罚款，相关责任人处以一至三年乃至终身禁止从业。

供应商提供虚假材料、串通投标、转包违法分包、恶意投诉，按合同金额百分之五至百分之十处以罚款，情节严重的处以一至三年禁止参与政府采购，特别严重的吊销营业执照；评审专家违规最高罚款五十万元，终身禁止评审；电子交易平台利用算法、数据搞不正当竞争，最高处以五百万元罚款。同时，明确违规项目分类处置规则：未确定成交供应商的纠正后重新采购；已确定未签约的成交结果无效，重新遴选候选人；合同已签订未履行的撤销合同；合同已履行的确认采购违法，由责任人赔偿经济损失。从制度上杜绝了“违规采购、损失无人担责”的现象，以严厉法律责任保障全过程绩效监管刚性运行。

以绩效监管赋能高质量发展，释放政府采购的综合效能

全过程绩效闭环监管体系，不止于规范流程、节约资金，更承载着服务国家发展战略的政策功能。修订草案第五条明确要求，政府采购须落实扶持中小企业、科技创新、绿色低碳、欠发达地区发展等政策目标，将政策功能纳入绩效评价核心指标。

在采购源头通过预留份额、评审优惠落实扶持政策；坚持优先采购本国货物工程服务，仅境内无法获取、境外使用等特殊情形方可例外；通过全过程绩效监管核查政策落地成效，杜绝政策“空转”。同时，统一各类采购规则，厘清政府采购工程招投标法律适用边界，把小额分散采购纳入监管，兼顾规范与效率，持续优化市场化、法治化营商环境，降低制度性交易成本，激发市场主体活力。

总之，修订草案构建的全过程绩效闭环监管体系，是深化政府采购制度改革的里程碑式制度创新，通过源头上的预算管控、前置需求管理、过程数字化监控、履约验收刚性约束、多元协同监督、各主体追责问责六大维度，弥补了传统采购分段管理、重程序轻绩效的治理短板，实现政府采购全生命周期“事前有绩效目标、事中有过程监控、事后有验收评价、全程有监督问责”闭环管理。

   可以预见，各地各部门下一步将会主动对标修法精神，同步完善配套措施，健全单位内控机制，升级数字化监管平台，强化采购从业人员专业化培训，将全过程绩效监管要求融入每一项采购项目，持续提升财政资金使用效益，防范廉政风险，充分发挥政府采购稳市场、促创新、惠民生的政策作用，以高质量政府采购服务经济社会高质量发展、助力全国统一大市场建设。

（作者单位：南京审计大学）

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