法律适用范围的调整优化及其制度逻辑

从“财政性资金”到“预算资金”：

法律适用范围的调整优化及其制度逻辑

■ 邓秋云

政府采购法适用范围的大小，直接决定了政府采购制度的覆盖广度与监管深度。现行政府采购法第二条规定，政府采购是指“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。这一界定在实施20余年后，日益暴露出适用范围偏窄、监管存在盲区等结构性问题。2026年6月23日，提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）对此进行调整，将“财政性资金”修改为“预算资金”，并将集中采购目录以外且预算金额低于采购限额标准的零星分散采购纳入法律适用范围。这一调整看似措辞之变，实则蕴含着深刻的制度逻辑与治理考量。

概念重构的规范意义

现行政府采购法使用“财政性资金”这一概念，业内对其内涵和外延存在不同理解，很容易与“财政拨款”相混淆，导致实践中适用范围的不确定性。因此，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二条对此专门作出解释，即“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例”。

《实施条例》的上述解释虽然明确了“财政性资金”与“纳入预算管理的资金”之间的对应关系，但“财政性资金”这一表述在实践中的理解仍然存在分歧。修订草案第二条用“预算资金”替代“财政性资金”，绝非简单的词语替换，而是具有多重规范意义。

其一，概念内涵更加清晰。“预算资金”直接指向纳入预算管理的资金，与预算法的规范体系形成了有效衔接。预算法明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算。目前，我国已建立覆盖三大主体（单位预算、部门预算、政府预算）和“四本预算”的全口径预算管理体系。这一修改直接呼应了预算管理的法定要求，彻底消弭了原先“财政性资金”概念引发的内涵分歧，让采购主体和监管部门都能够清晰判断法律适用边界，减少实践中的认定争议。

其二，契合预算管理改革的发展方向。党的二十届三中全会提出，“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。”随着我国全口径预算管理制度的不断完善，所有体现政府职能的公共收支都已经纳入预算管理。使用“预算资金”的表述，能够与时俱进地覆盖全部应当纳入政府采购监管的公共资金，适配全口径预算管理的改革要求。

其三，重新划定法律适用的判断标准。原先以资金性质作为适用条件的逻辑被调整为以资金的预算管理属性作为判断依据。只要是纳入预算管理的采购资金，无论其具体来源形式，都应当符合政府采购法的规范要求，从概念层面就扩大了政府采购制度的覆盖范围，为消除监管盲区提供了概念基础。

其四，与预算管理制度更加协调。将政府采购与预算管理紧密挂钩，体现了“无预算不采购”的制度逻辑。政府采购应当严格按照批准的预算执行，这一要求因“预算资金”概念的采用而获得更加坚实的规范基础。

适用范围的全球趋势

从国际比较的视角审视，将政府采购的适用范围从“财政性资金”向更广泛的公共资金拓展，是全球政府采购立法的普遍趋势。

世界贸易组织《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA）是政府采购领域最重要的国际规则，旨在将政府采购市场纳入世界贸易体系中，贯彻国民待遇和非歧视、透明度、程序公平等基本原则。在适用范围的界定上，GPA与我国现行政府采购法存在一定差异。GPA未明确界定采购项目的资金来源，而是以“为政府目的”（for governmental purposes）所进行的采购来界定其项目属性。GPA的适用范围通过采购主体范围、项目范围、门槛价、合同类别等关键要素来界定。相比之下，我国现行政府采购法调整的采购主体范围相对较小。从国际趋势看，越来越多的国家和国际组织倾向于以“公共资金”“政府目的”等更宽泛的标准来界定政府采购的适用范围，而非仅仅限定于“财政性资金”。2024年，国务院办公厅印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，提出按照建立现代政府采购制度的要求，对标GPA、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际规则，进一步完善政府采购法律法规。笔者认为，修订草案将“财政性资金”调整为“预算资金”，正是对标国际规则、扩大适用范围的重要制度安排，有助于推动我国政府采购制度与国际规则的有效对接，为加入GPA等国际协定创造更加有利的制度条件。

监管覆盖的制度突破

现行政府采购法将政府采购限定在“集中采购目录以内或者采购限额标准以上”的范围，导致集中采购目录以外且预算金额低于采购限额标准的零星分散采购长期处于监管真空状态。这部分采购虽然单笔金额不大，但频次很高、总量可观，是财政资金支出的重要组成部分，也是廉政风险的易发多发领域。

修订草案对此作出重大调整，将集中采购目录以外且预算金额低于采购限额标准的零星分散采购纳入法律适用范围，按照简易采购程序执行。这一调整实现了多个层面的制度突破。

一是消除监管盲区，实现治理逻辑上的突破。将所有使用预算资金的采购行为纳入法律规制范围，无论采购金额大小、是否纳入集中采购目录，均适用政府采购法的基本原则和基本规范。这从根本上解决了“法外之地”的问题，实现了政府采购监管的全覆盖。值得注意的是，这一调整也直接推动政府采购实现了治理逻辑上的突破。修订草案改变了以往仅靠限额标准筛选监管对象的思路，转向以资金属性为基础进行全覆盖、分类监管的治理逻辑，契合了现代财政制度对公共资金全流程规范化监管的要求，推动政府采购治理体系向更加完整、严密的方向发展。

二是提升政策的统一性，实现与政府购买服务的有机衔接。2015年施行的《实施条例》第二条规定，政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。在笔者看来，这已将政府购买服务纳入政府采购的法律框架之下。2020年施行的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）进一步明确，政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。修订草案将“财政性资金”修改为“预算资金”，使政府采购的适用范围与政府购买服务的资金属性实现了概念上的统一，即两者均以“预算资金”为核心纽带。

三是建立差异化的制度安排，完善简易采购的规范基础。修订草案并未对小额零星采购简单套用标准采购程序，而是规定“未达到限额标准的分散采购项目适用简易采购程序，具体办法由国务院另行制定”。这种差异化的制度设计，既保证法律覆盖的完整性，又兼顾小额零星采购灵活、高效的实践需求，避免过度监管增加采购主体负担的问题，体现“管得住”与“放得开”的平衡。

范围调整的制度效应

从“财政性资金”到“预算资金”的调整，所产生的制度效应是多维度的。

在采购主体层面，各级国家机关、事业单位和团体组织使用预算资金的采购行为，无论金额大小、是否纳入集中采购目录，均须依法进行。这强化了采购主体的法律意识和合规意识，从源头上规范了采购行为。

在供应商层面，适用范围扩大意味着更多采购项目被纳入政府采购法规制范围，统一的制度框架为供应商提供了更加公平、透明、可预期的市场环境。

在监管层面，将所有使用预算资金的采购活动纳入监管范围，有利于消除监管盲区和制度缝隙。财政部门可以依法对所有使用预算资金的采购活动实施监督管理，从而实现监管的全覆盖和无死角。

在廉政建设层面，小额零星采购是廉政风险的高发区。将其纳入法律规制范围并按照简易采购程序执行，填补了制度漏洞，避免“小金库”“账外账”等腐败行为的发生。

总之，修订草案将“财政性资金”修改为“预算资金”、将小额零星采购纳入适用范围，是政府采购法适用范围的重大调整。这既回应了实践中的突出问题，又顺应了预算管理制度改革的方向，体现了“应管尽管”与“分类施策”相结合的制度智慧。从国际比较的视角看，这也有助于推动我国政府采购制度与GPA等国际规则的有效对接。随着修法工作的推进，政府采购法的制度覆盖面将更加完整，监管效能将进一步提升，为构建规范透明、公平竞争的政府采购市场奠定更加坚实的法律基础。

（作者系厦门国家会计学院副教授）

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