从程序合规到价值治理的全面变革

从程序合规到价值治理的全面变革

■ 万喆

6月23日，十四届全国人大常委会第二十三次会议对《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）进行了初次审议。这一立法进程不仅标志着实施二十余年的政府采购制度迎来了系统性重构，更释放出国家致力于构建全国统一大市场、优化营商环境的强烈信号，是立足新发展阶段、对标国际高标准经贸规则的一次全面重塑。

作为规范财政支出行为的基础性法律，修订草案在适用范围、政策功能、交易规则及监督管理等方面均作出了重大调整，其深远影响值得深入剖析。修订草案跳出“节资防腐”的初始框架，确立“物有所值”的核心目标，在多个关键制度上实现了里程碑式的突破。修订草案围绕全覆盖监管、全周期绩效、公平化竞争、制度化施策、严闭环监管完成制度重塑，将推动我国公共采购治理从“程序合规时代”迈入“价值治理时代”。

修订草案最显著的突破之一，在于对法律适用范围的调整优化，实现财政资金采购行为的全域监管覆盖，彻底填补制度监管空白。长期以来，集中采购目录以外且金额低于限额标准的零星分散采购一直处于监管的“灰色地带”，修订草案明确将此类采购纳入法律适用范围，并规定按简易采购制度执行。这一举措有效填补了制度漏洞，解决了长期以来存在的监管缺位问题，确保了财政资金使用的规范性与透明度，为构建全覆盖的政府采购监管体系奠定了法治基础。

同时，修订草案重构交易规则，确立“绩效导向”原则。现行法长期存在“重程序、轻结果”的痼疾，修订草案将“政府采购绩效”写入立法宗旨，并重构了采购方式体系：大幅提升竞争性谈判、询价等非招标方式的地位，引入新方式，允许采购人根据项目特点和市场供应状况自主选择最优方式。

修订草案的一大亮点是单独设置“创新采购”方式，为采购未来可能研发成功的创新产品和服务提供制度通道。这并非简单的购买，而是通过订购、首购、远期约定购买等方式，由政府充当“领先用户”，分摊创新风险，引导和培育前沿技术产业化。

相较于现行法侧重流程规范，修订草案大幅强化政府采购的国家战略政策功能，让万亿采购市场成为宏观调控的重要工具。此前扶持中小企业、鼓励创新、绿色采购、支持乡村振兴等政策，多以部门文件形式推行，法律效力弱、落地稳定性不足。修订草案将各项政策性举措上升为法定制度，固化中小企业份额预留、价格扣除、创新产品首购订购、绿色低碳优先采购等核心工具。修订草案还新增了“支持科技创新”与“促进绿色低碳循环发展”的内容。一方面为科技成果转化提供市场场景，助力产业链自主可控；另一方面通过法定化扶持政策稳定中小微企业经营预期，依托绿色采购倒逼产业转型升级，让公共采购精准服务高质量发展大局。政府采购真正从单纯的财政支出管理工具，升级为落实国家创新驱动、绿色低碳发展、共同富裕等重大战略的复合型政策杠杆。

构建全周期绩效管理体系，是本次修法扭转治理逻辑的关键变革。从单纯比价格转向比质量、比服务、比综合效益，要求评审时将产品或服务后续的运营、维护、处置成本一并纳入，这从根本上扭转了“低价中标、天价维护”的乱象。修订草案彻底摒弃“唯程序论”的传统治理模式，建立“预算编制—需求论证—采购实施—合同履约—验收评价—绩效应用”的全链条管理机制。将采购需求科学性、履约质量、项目实际成效纳入法定考核范畴，要求重大项目开展绩效评价，并将评价结果直接与部门预算安排、采购人履职考核挂钩。配合全面电子化采购改革，实现采购全流程数字留痕、动态监管、全程可溯，推动财政资金评价标准从“流程合规”向“产出高效”转变，真正实现“花好每一分财政钱”。

破除市场壁垒、优化营商环境，是本次修法服务全国统一大市场建设的核心要义。针对社会诟病已久的地域限制、品牌门槛、隐性资质、业绩捆绑等不公平条款，修订草案明确禁止各类歧视性、排他性采购要求，推行供应商资格负面清单制度，大幅精简企业投标证明材料，切实降低中小企业制度性交易成本。修订草案推进电子化采购平台的统一建设与互联互通，破除信息孤岛，让“一地注册、全国通用”成为可能。在工程采购这一长期存在两法冲突的领域，修订草案进一步理顺与招标投标法的关系，强调政府采购工程在政策功能、信息公开、供应商资格上必须统一适用政府采购规则，压缩规避公开竞争的操作空间。同时，修订草案针对性整治行业顽疾，明确规制恶性低价竞标行为，杜绝“低价中标、高价增项、劣质履约”的乱象，并以法律形式固化采购付款时限，系统性解决政府采购长期拖欠账款的痛点，有效缓解中小微企业现金流压力，激活经营主体活力。这些规定旨在消除地方保护与行业垄断，打破市场分割，确保各类经营主体在同一规则下公平竞争，从而切实降低制度性交易成本，激发市场活力。

此外，修订草案全面升级监管与权利救济体系，大幅提升违法违规成本。针对围标串标、虚假投标、虚假验收、干预评审等高发违法行为，加大行政处罚、行业禁入、信用惩戒力度，建立跨区域、跨行业联合惩戒机制。完善了救济程序，降低供应商维权门槛，如明确虚假材料、串通投标等情形下的举证责任分担等。将倒逼采购行为更加规范透明，优化畅通经营主体维权渠道，形成“事前内控约束、事中数字监管、事后严厉追责”的立体化治理格局，构建政府采购长效防腐机制。

修订草案在制度设计上有意与世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）及《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际高标准经贸规则相衔接。无论是在国民待遇和非歧视原则的表述上，还是在电子化采购透明度、采购争议独立审查等要求上，修订草案都作出了更具前瞻性的安排。这既为我国加入GPA等国际协议奠定了国内法基础，也为国内企业熟悉国际采购规则提供了蓝本，体现了制度型开放的内在要求。

从“节资防腐”到“物有所值”，从部门管理到国家治理，此次修订草案不只是条文增减，更是一次制度逻辑的深层转换。修订草案目前仍在修改完善中，后续也有待实施细则和配套制度的跟进。但可以确定的是，它紧扣构建全国统一大市场的时代命题，通过法治手段破除壁垒、规范权力、促进公平。随着审议的深入与法律的最终落地，我们期待形成更加规范、高效、透明且充满活力的政府采购市场新格局。

（作者系北京师范大学教授）

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