迈向数字治理：政府采购法修订的时代突破

迈向数字治理：政府采购法修订的时代突破

■ 张旭东

近日，全国人大常委会公布《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案），并面向社会公开征求意见。与2022年7月财政部原征求意见稿相比，修订草案专设第六章，并在第九章诸多条款中对政府采购数字化作出规定。从“鼓励电子化”的原则条款升级为“专章立法”，推行全流程电子化交易，推进政府采购活动的全程记录、穿透式监管，这是从法律层面对政府采购数字化作出顶层设计，标志着我国政府采购数字化转型从“实践探索”迈入“制度引领”的新阶段。

政府采购数字化的意义

——数字化是政府采购推动构建全国统一大市场的必由之路。修订草案在立法宗旨中增加“推动构建全国统一大市场，服务经济社会高质量发展”的内容。政府采购作为财政支出的重要渠道和资源配置的关键手段，其能否实现公平、透明、高效运行，直接关系到全国统一大市场的建设成效。

构建全国统一大市场，核心在于打破市场分割、消除地方保护、促进要素自由流动。数字化是打通传统的政府采购信息传递慢、地域限制强、交易成本高等堵点的关键钥匙，让远在千里之外的供应商也能平等参与各地的政府采购活动。

这一转变在实践中已经得到生动验证。2020年3月疫情管控期间，浙江省绍兴市某采购项目采用电子交易模式，首次实施“不见面”开标，武汉某企业得以突破物理隔离的限制成功中标。数字化打破了地域藩篱，使政府采购真正成为面向全国、服务全国的统一市场平台。

——数字化是政府采购降低制度性交易成本的可行路径。长期以来，“质次价高效率低”成为政府采购挥之不去的负面标签，折射出制度性交易成本过高的现实问题。数字化以成本降低、效率提升、全程可追溯一一回应质疑，三者形成严密的内在闭环。

在价格维度，供应商无需购买纸质文件、承担投标文件印制费和差旅食宿费。以电子化交易为基础的免收投标保证金、以电子保函替代现金，也大大节约了供应商财务成本。更关键的是，电子化采购实现了从采购意向、采购过程、采购结果到履约验收的全过程网上办理和信息公开，极大降低了供应商的信息获取、维权等间接成本。

在质量维度，AI智能检测自动识别歧视性条款和模糊参数；系统自动预警异常低价，评审委员会评估认定无法保证质量的可判定投标无效；全流程数据留痕使验收有据可查、财政部门可穿透追溯。从文件编制到评审把关再到履约验收，数字化可以助力实现采购质量的全链条可追溯管控，构建从源头到终端的质量保障闭环。

在效率维度，通过全流程电子化运行，在传统采购串联流转模式基础上引入并联协同，可以大幅压缩采购周期。如，浙江省诸暨市实行全流程网上办理，使采购核心交易时间从33天缩短至20天；北京市密云区2025年政府采购合同签订平均时长压缩至10.68天。

——数字化是政府采购打击违法行为的技术路径。围标串标、设置差别歧视条款、低价无序竞争等违法违规行为屡禁不止，根源在于信息不对称和监管手段的滞后——线下操作难以全程留痕，人为干预难以有效追溯，违法违规行为难以被及时发现。数字化技术为破解这一难题提供了系统性技术路径。

第一，以技术手段精准识别和打击围标串标。通过数字化手段，可以快速发现报价规律性差异，可以查核电子投标文件硬件信息是否相同，可以利用AI技术对投标文件进行语义分析和相似度比对，高效识别投标文件作者雷同、投标文件异常一致、投标人员及电话相同等异常情形，让围标串标行为从“难以发现”变为“无处遁形”。

第二，以智能审查精准识别和消除差别歧视条款。对于采购文件“量身定做”技术参数和商务条件，设置排他性条款问题，传统的人工审查面临“标准不一、效率低下、隐性条款难识别”的困境。数字化技术通过将政府采购负面清单、采购文件范本嵌入电子化平台，建立动态更新的违规关键词库与语义识别模型，可以实现采购文件快速校验，对是否存在歧视性、排他性条款、地域限制、模糊歧视等进行智能检测。

第三，以数据监测有效遏制低价无序竞争。修订草案第四十一条对治理低价无序竞争提出了要求。数字化技术通过将异常低价预警机制嵌入交易系统，可以实现采购全流程数据的自动抓取与智能分析，自动识别异常低价并实时推送评审委员会审查，形成“系统识别—评审评估—认定无效”的闭环监管链条。

政府采购数字化的基本问题

——政府采购电子交易平台运营者的法律地位如何定义。随着政府采购全面走向电子化，电子交易平台不再仅仅是技术工具，而是承载着政府采购交易规则、数据资源和公共信任的基础设施。然而，平台运营者是谁、享有什么权利、承担什么义务、负有什么责任，在现行法律框架中长期缺乏清晰界定。

修订草案将电子交易平台运营者与采购人、代理机构、评审专家、供应商并列，作为政府采购独立规制对象加以规范，而非仅仅视为采购人或代理机构的“技术外包方”。这一制度将电子交易平台从“谁建设谁说了算”的灰色地带，纳入“依法设立、权责对等、接受监督”的法治轨道，对保障政府采购电子交易的公正性、安全性和可信度至关重要。

从权利角度看，平台运营者享有依法运营平台的合法权利，有权依法获取合理的服务对价。在享受权利的同时，平台运营者也承担保障平台中立性、安全性、保密性、可靠性和便利性的基本义务。主要包括以下方面：

一是促进公平竞争的义务。修订草案第六十五条明确规定：“政府采购电子交易平台有关运营者应当促进公平竞争，不得利用数据资源、算法技术、平台规则等谋取不正当利益，限制或者排斥潜在供应商，或者为特定供应商谋取不正当利益等。”在数字化采购场景下，平台运营者掌握着数据资源、算法技术和平台规则，客观上具备实施差别待遇的技术能力。该条款旨在防止平台运营者利用技术优势干预公平竞争，消除设租寻租的制度空间。

二是网络安全、数据安全与个人信息保护义务。修订草案第六十六条规定：“政府采购电子交易平台运营者应当采取技术措施和其他必要措施，依法履行网络安全、数据安全与个人信息保护义务。”政府采购活动涉及大量预算资金信息、供应商商业信息乃至国家秘密，平台运营者作为数据控制者，必须承担相应的安全保障责任。

三是全程记录与保存义务。修订草案第六十四条要求：“政府采购电子交易平台应当完整、准确保存政府采购活动全程记录，保存期限自采购结束之日起不得少于十五年。”这一规定对于实现政府采购活动的全过程留痕、可追溯具有重要意义，也为后续的监督检查和争议解决提供了证据基础。

如违反法定义务，可能被追究法律责任。修订草案第九章第九十条、第九十七条、第九十八条对平台运营者的违法责任作出了系统规定，形成了包括行政责任、民事责任与刑事责任的完整责任体系。值得注意的是，在行政责任层面，与《电子招标投标办法》相比，修订草案大幅提高了罚款金额上限（最高可达五百万元），并增设了“禁止从事政府采购平台运营活动”的资格处罚，体现了“加大处罚力度”的立法取向。此外，修订草案第九十七条还规定：“其他法律对电子交易平台运营者违法行为处罚另有规定的，从其规定。”体现了法律适用的协调性。

——政府采购电子交易平台的建设遵循专业化、标准化、市场化三项基本原则。专业化意味着电子交易平台不仅要支持交易功能，还要满足监管部门的穿透式监管要求，承载政策功能的落地实施。标准化涵盖数据接口、数字文件、系统建设等全方位要求。市场化则鼓励符合资质条件的社会力量参与平台建设和运营，形成良性竞争格局。

修订草案第六十四条在三大原则之外提出集约建设的要求，即改变过去各地各级分散建设、重复投资的模式，通过统一规划、统一标准、统一平台，达到资源的高效配置和数据的互联互通，实现从“一地一平台”到“全国一张网”，从“各自为政”到“统一规范”，这既是数字技术发展的内在规律，也是全国统一大市场建设的必然要求。

完善政府采购数字化配套机制的若干建议

——建立统一的数据标准和业务规范体系。一是加快制定全国统一的政府采购数据标准，涵盖采购主体信息、采购项目信息、供应商信息、合同信息、履约信息等全要素的数据格式、编码规则和接口规范，确保不同平台之间的数据可识别、可交换、可共享。二是统一全流程业务规范，对采购意向公开、电子招投标、电子卖场、合同管理、履约验收、资金支付等全流程制定统一的操作标准。三是建立数据质量管理制度，明确数据采集、存储、传输、使用各环节的质量标准和管理要求，确保数据的准确性、完整性、及时性和安全性。

——完善电子交易平台运营的法律规制。一是制定电子交易平台运营管理办法，明确平台运营者的基本资质要求、运营规范、服务标准、收费规则、数据安全保护义务和法律责任追究机制。二是明确平台运营中的责任划分，厘清平台运营者与采购人、供应商、代理机构等平台用户在数据安全、交易安全、系统故障等方面的责任边界。三是建立平台运营者的监督机制，财政部门应定期对平台运营者的服务质量、数据安全、合规运营等进行评估，建立优胜劣汰的市场化退出机制。

——构建AI（人工智能）监管体系。一是建立智能化的采购文件审查机制。一方面，将政府采购负面清单、采购文件范本嵌入电子化平台；另一方面，打通采购文件与可信产品参数的网络连接，利用AI技术对采购文件进行自动合规性审查，精准识别歧视性、排他性条款，从源头遏制“量身定做”等违规行为。二是完善智能化的围标串标识别系统。依托AI文本比对、地址匹配等技术，智能识别围标串标等隐蔽违规行为；建立多维度异常行为分析模型，对投标文件硬件信息、作者信息、内容相似度、报价规律等进行综合分析。三是健全智能化的价格监测和异常预警机制。建立全国统一的政府采购价格数据库，运用大数据技术对商品和服务的市场价格进行动态监测，在评审环节设置异常报价自动预警功能，实现“早发现、早处置”。四是明确AI应用的伦理原则与责任边界。研究制定人工智能在政府采购领域应用的正面清单和负面清单；建立AI辅助决策的价值对齐机制，确保算法模型与政府采购公平竞争、公开透明的价值导向保持一致；定期评估AI技术应用效果，及时修订完善相关规范，确保技术应用始终在法治轨道上运行。

——加快推进政府采购“全国一张网”建设。一是推进各类采购主体“一网注册、全网通用”，切实降低跨地区参与采购的交易成本。二是构建全国统一的信用管理与联合惩戒体系。健全全国互认的政府采购失信黑名单，统一认定标准和列入程序；推动政府采购平台与税务、市场监管、审计、银行等部门数据共享，对失信主体实施跨部门联合惩戒；针对信用修复机制存在标准不统一、程序不明确等问题，统一修复条件和程序，明确修复后及时停止公示和惩戒，实现“惩戒”与“救济”的有机平衡。

——强化数字化人才队伍建设和能力保障。一是将数字化能力纳入政府采购从业人员培训体系，推动从业人员数字化素养的常态化更新。二是建立数字化政府采购专家库，广泛吸纳信息技术、数据科学、人工智能、网络安全等领域的专家学者，建立跨学科、跨领域的专业咨询团队，深度参与制度设计、平台建设方案论证、技术标准制定等关键环节，为制度创新和平台升级提供前瞻性、专业化的智力支撑。三是加强对各类采购主体的数字化培训和能力保障，针对供应商、评审专家等不同主体的实际需求和使用场景，分类开展针对性、实操性强的数字化培训。同时，应特别关注中小企业和欠发达地区采购主体的数字化能力差异，通过编制简明操作指南、设立技术咨询热线等帮扶措施，让数字化带来的便利惠及各类经营主体。

政府采购法的此次修订，增设“政府采购数字化”专章，从法律层面对政府采购数字化作出顶层设计，标志着政府采购制度正在从“规范支出”的程序合规向“保护竞争”的结果绩效全面转型。我们有理由相信，一个更加公平、透明、高效的政府采购新时代正在到来。

    （作者系浙江省财政厅政策法规处处长）

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