法国政府采购的法典化历程

【法国政府采购制度的国内法渊源（2）】

法国政府采购的法典化历程

杨蔚林 周亚光

自七月王朝的1833年1月31日颁布的法律第12条，到2006年8月1日出台的第2006-975号法令，作为国家干预国民经济的手段，政府采购制度的作用在法国日益受到重视，相应的法律、法规也日益增加，因此，对其予以法典化本身就反映了这一系列改革的目的。

新世纪以来的三次法典化

1.第一次法典化

在政府采购法律制度化以前，政府采购法是以法令形式颁布的，标志是1964年7月17日颁布的关于国家采购合同的第64-729号法令和1966年11月28日颁布的关于地方政府采购合同的第66-887号法令，前者主要是明确了作为合同主体的国家机关的概念和分类，并就合同客体的类型予以划分，主要调整3类合同，即公共工程采购合同、公共供应采购合同和公共服务采购合同。后者涵盖所有地方行政机关，在上述合同的适用上，强调了具体的各自合同门槛金额标准。因此，原法典第一编规定的是政府采购合同的一般适用条件，第二编、第三编是中央行政机关与地方行政机关政府采购合同的分别适用，第四编是强调政府采购合同对社会事务的适用，第五编是欧盟法在其国内的适用，形成了共计399个条款的法典。

由于法典的体例过于复杂、某些条款的适用条件相互矛盾，政府采购合同的双方，特别是行政机关面对繁多的法典条款往往无所适从。因此，中央采购合同委员会于1995年决定重新编写所有法典的条款，制定新的法典，委托国民议会议员塔西白劳格起草政府采购法，先后形成了两个法案，并于1997年3月提交国民议会，但并未通过。

为了重新启动法典的改革，法国经济、财政及工业部部长于1999年4月提出了一份指导性文件，在广泛征求意见之后，于2000年9月完成了法典草案。该法案经过竞争委员会和最高行政法院的审定后，于2001年3月7日颁布了第2001-210号法令，公布于2001年3月8日的官方公报中。该法典的特点有二，其一是精简法典的条款，最后简化为136条，重新将法典编为6编。其二是为便于理解，对采购程序予以合理化规范，即按照政府采购的过程编排法典条文，其顺序为合同的签订、合同的实施、合同的监督。其中强调了各级政府采购机关在采购程序中的义务，特别是禁止那些严重损害平等原则、透明原则的行为。此次改革被称为第一次法典化。

2.第二次法典化

由于欧盟于2004年对政府采购合同进行了重大修改，颁布了2项新的指令，即2004年3月31日颁布的的第2004-17号指令和第2004-18号指令。由于各成员国有义务将上述指令转化为国内法，并将其纳入到国内法体系之中，法国因此再次进行法典化的改革，具体目标有三：第一，继续对2001年的法典条文进行简化。第二，将欧盟的新指令转化国内法典的条文。第三，放松对政府采购的管制。因此，根据2004年1月7日颁布的第2004-15号法令所产生的法典则反映了这一新的特点，即从政府采购机关的专业技能角度强化其责任，按照政府采购的业务流程，制定出确保制度透明的各种规则。

值得注意的是，这次法典化不仅对其内容予以简化、合理化，而且重新树立该法的哲学理念，即摒弃了长期以来基于透明原则而要求的严格遵守采购程序的形式主义理念，转而寻求政府采购法的功能性，也就是说注重其经济活动中的合理性，强调行政法规的规范功能。所以，新法典突出了商法中的公法理论，目的是寻求在当今放松管制趋势与传统强化规制理念两者之间的平衡。

3.第三次法典化

随着国内行政司法的探索，对法典的两项重大修改促成其第三次法典化，其一是最高行政法院在审理滥用职权一案中，撤销了借贷合同作为法典适用的例外。其二是根据欧盟法的要求，最高行政法院与经济、财政及工业部条法司修改了有关竞争条款的内容，主要针对的是那些限制中、小企业的条款。第三个法典版本由2006年8月1日第2006-975号法令颁布，刊登在2006年8月4日的官方公报中。此次修改的主要目的是为了提高政府采购的效率和加强财政资金的使用，并为此确立了以下3个方面的要求：采购之前必须明确其需求；采购行为必须遵守充分竞争的义务，即对外公告其采购事项；定标过程中必须选择最具经济竞争力的投标。

总之，虽然反复修改形成了多种版本，但与以往的政府采购法一样，其构成并未发生变化，其内容仍然保持了法律渊源多样性的特点，即在各种不同性质的规范中，既有法典本身的条文，又有法典之外的相关条文，既有法律性的规范，又有行政法性质的规范。新近出版的2010年法典版本共分5个部分，179条，包括其后的8个附件，多达1807页。

法典的行政法规性质

法典的行政性质可以从以下3方面予以证明：其一是法律传统观念，无论是1938年10月5日颁布的法律，还是1957年8月7日颁布的法律，议会均授权政府为了改善国家的经济、财政状况采取一切必要的措施，而正是根据这一授权，政府将原先适用国家机关采购合同的法规扩大到所有行政机关的采购行为。其二是司法机关的实践，根据2001年的政府采购法典关于地方政府采购合同的规定，最高行政法院明确确认，无论是从法典的形式上还是从法典的实质上，政府采购法典以其传统均属于行政立法的范围。其三是立法授权的标志，法典是以总理签署的政令形式予以颁布的，其行为本身就完全能够说明该法的行政立法性质。

然而，法典并不具有排他管辖权的属性，即不得排斥立法机关对地方政府及其公务法人采购合同事项方面的专属管辖权。对此，立法实践完全能够予以证明：2001年修改前的法典包含了很多根据法律而制定的条文，诸如原法典中的第52、59、61、66、201、258、265、282、299条；在新法典颁布之后，议会新近针对政府采购而制定的法律条文有：根据2005年1月18日关于社会融入的第2005-32号法律制定的第58条；根据2005年2月11日关于残疾人的公民权与参与权的第2005-102号法律制定的法典第29条。此外，法典在其第53条第1款和第43条明确重申了关于遵守法律规范效力等级的原则。（作者单位：西北政法大学国际法学院）