GPA与中国效应

郝倩

WTO总干事拉米曾在多个公开场合提到，多边贸易体制遭遇多重困难难以推进，而GPA当前是WTO体制内最重要的协议之一且具有巨大“扩展潜力”。

实际上，GPA作为一项诸边协议，因成员数量少、议题分歧大、影响有限，而曾经长期默默无闻。2008年以来席卷全球的经济危机，使得GPA的作用凸显。有研究数据表明，2008年全球各国政府用于基础建设项目的支出占到世界GDP的2.2%,而2009年则上升为2.9%。由于各国大笔的财政支出，政府采购市场无论其重要性，还是规模而言，都更为突出。但各国经济刺激计划中往往都含有购买国货的条款，政府采购市场在变得更加诱人的同时也更封闭，外国企业只有在极少的特殊情况下才有机会分得一杯羹，而GPA就是这种例外之一。例如，美国2009年通过的《美国复兴与再投资法》中明确规定，“购买美国货”条款的适用须与美国承担的国际协定义务相一致。欧盟委员会目前正在公开征求意见，考虑限制第三国供应商进入其政府采购市场，同样，不论结果如何，GPA成员方并不受其影响。

在GPA从世界贸易体制边缘走向中心的历史机遇面前，中国的加入将是正当其时的一味“强心剂”。GPA现有41个成员方，仅占WTO全部成员的1/4强。作为世界第二大经济体中国的加入无疑将极大提高GPA的重要性，而且其巨大的政府采购市场规模对那些仍然徘徊在GPA之外的WTO成员，特别是印度、巴西、澳大利亚、墨西哥等大国具有强大的吸引力，因而可能推动它们加入GPA的步伐。

中国如果加入GPA将开始改变 “富国俱乐部”的性质，有机会促使GPA规则向更加有利于发展中国家的方向发展。虽然上世纪末以来有少数发展中国家陆续加入，但迄今GPA整体上一直为西方发达国家主导。随着全球化的深入和国际经贸关系的改变，这种格局已难以长久维持。首先，目前多哈回合的僵局已清楚表明，昔日“四巨头”美国、欧盟、加拿大、日本掌控WTO的时代已经过去，发展中国家的实力影响和利益主张越来越不容忽视。其次，GPA近年来也面临在WTO体系之外快速增长的地区和双边协议的竞争。如果GPA不能及时成功吸纳发展中国家加入，真正改变其成员构成的不平衡问题，不仅将丧失其自身发展的难得机遇，恐怕还难逃更加边缘化的命运。新修订的GPA2007文本中强调便利新成员加入和关于发展中国家特殊待遇的内容，就体现了这种认识。在近期的加入谈判中，也有发达国家代表发出提醒，不宜对新申请加入国家要价过于苛刻。但是从根本上来说，GPA规则的改变只能靠发展中国家自己在谈判过程中争取。

从制度层面而言，中国将为GPA带来新课题。政府采购与一国的经济发展程度和模式密切相关，我国作为发展中大国，有些特殊情况及其带来的问题是现在的GPA制度设计未曾考虑也没有提供解决办法的。例如，目前中国加入GPA谈判中最受关注也争议最大的问题之一，就是是否以及怎样将国有企业纳入我国承诺协议适用的采购实体范围。由于发达市场经济体中的国有经济规模都很有限，国有企业在GPA中没有作为单独的问题出现，其概念和规则在WTO的其他法律文件中也缺乏充分的讨论和明确的界定。结合中国仍在进行政企分开和市场化改革的国情，如何判断国有企业的什么行为真正构成属于GPA下的政府采购？协议和现在各成员的出价清单里都没有提供明确的标尺。其实，与此类似的还有我国的地方政府和事业单位的问题，因为涉及地方行政体制改革和事业单位改革，也受制于我国经济转型阶段制度完善的渐进性和复杂性，并非短期内能够轻松解决。另外，与很多发展中国家一样，我国的政府采购往往被用以推行各种社会和经济政策，例如扶持中小企业和促进少数民族和贫困地区发展。因此我国在出价中相应需争取的例外保护远远超过发达国家，这会与美欧各国的预期有很大距离。诸如此类特殊问题所引发的制度摩擦，已经在中国申请加入GPA的谈判过程中开始展现。中国需要GPA，但出价不能超出经济发展和现实国情所能承担的范围。GPA需要中国，但现有规则不能一成不变，而要发生调整和演进。（作者单位：中国政法大学法治政府研究院）