地方政府加入GPA宜稳步推进

孙友三

加入WTO《政府采购协议》（GPA），是中国加入WTO时做出的庄严承诺，相信中国政府也一定会履行承诺。但对于中国这样一个经济发展区域极不均衡的国家而言，经济发展水平不一的地方政府加入GPA的时机，以及开放后在货物、服务和工程等领域对国外企业提供的机会或份额，是可相机抉择的。这个判断的前提是加入GPA谈判应该是参加方相互磋商的过程，应有个互惠共赢的结果。

在微观经济实体的会计核算上有一个谨慎性原则，其实质是要充分估计可能承担的风险和损失，尽量少记或不记可能发生的收益，以使决策者提高应对纷繁复杂外界环境的能力，尽可能地把风险和损失缩小至预计范围；在不同经济体的具体管理决策上，也有“两害相权取其轻、两利相权取其重”的法则。与此同理，在加入GPA的宏观决策上，面对中国加入GPA努力未果的状况，我们不仅需要思考对方为何不接受我们的出价，反思加入GPA出价是否完备合理、科学可行，而且应充分考虑自身是否权衡了“即期加入的政治承诺和长远开放的利益得失”。社会各界和广大民众都积极关注国家的重大经济政治决策及其带来的深远影响，而综观目前全球经济困局复杂多变的态势，中国地方政府加入GPA的时机则远未成熟，这不仅体现在对于国外GPA主要成员方的要价我国不能完全接受，而且，更重要的是国内地方政府及经济实体的准备尚显不足。

大范围开放地方实体有失公平

从宏观层面看，地区经济发展不平衡是我国长期存在的一个客观实情，同时大范围开放地方实体有失公平。

由于所属的区域环境、经济基础和历史发展机遇不同，我国东中西部地区市场经济发展的水平和阶段差异较大，产业、行业布局及企业竞争力存在较大差距。我国第3次出价清单列入了经济相对发达的5省市，其GPA总量和人均GPA水平均高于其他省市，人力、科技资源集中，有较强的国际竞争力。而中西部省份对外竞争、对内保护的能力与之相比有着明显差距。

加入GPA后的政府采购市场将是全球竞争的市场，处于竞争弱势地位的一方，政府采购对其经济增长的拉动效应就将外溢。GPA现有成员主要是发达国家和地区，中国加入GPA后，在较长时期内，特别是中西部地区企业在国际政府采购市场的竞争能力无法与GPA现有成员相提并论，一旦政府采购市场完全开放，必将受到较大的冲击。在经济发展过程中政府采购对国内企业的扶持和保护政策也将在加入GPA后受到很大限制和约束。反观美国、加拿大等GPA参加方均有着相当完善的政府采购法律政策保护落后、贫困地区以及中小企业发展。因此，我国地方政府作为次中央实体加入GPA时机尚不成熟。

制度体制完善程度不足

从中观层面看，我国政府采购法规政策体系仍不完善，加入GPA的进程不能超越我国政府采购制度改革和发展阶段。

根据GPA参加方的一般出价规律，GPA谈判双方出价的高低一定程度上取决于其国内政府采购体制的完善程度。市场经济发达国家的政府采购已有数百年的历史，其政府采购法律体制和管理机制已经日臻完善。相比之下，我国政府采购事业的发展仅10余年时间，相关法规制度还存在许多亟待深化改革和深入完善的环节。

其一是政府采购法律制度体系尚不健全。当前，我国政府采购活动的法律基础是《政府采购法》、《招标投标法》，但由于涵义上的模糊和界定范围的交叉，两部法律并行规制同一类政府支出活动，客观存在着法律适用的冲突和矛盾。

其二是两部法律规制边界不甚清晰，各自的具体操作规程及程序规定设计不够严密，容易造成执行层面的莫衷一是、随意适用的情况。

其三是工程建设领域的突出问题以及政府采购领域的高价奢侈采购，凸显出规范的缺失，如政府采购程序不够规范，信息披露不够及时；政府采购预算和标准不够科学；工程采购脱离政府采购监管；供应商资质审核没有具体办法，资格审查程序过于简单；具体评标、定标程序缺乏统一规定，人为干扰过多等等。

其四是政府采购监管执行制度不健全，招标过程的监督、招标机构的监督、评委的多部门监督等都有许多不完善的地方。

此外，需要强调的是，各级政府对政府采购工作的重视程度，远未达到应有高度，多部门低效监管依然是主流。在有效加强我国政府采购体制诸多薄弱环节之前，不应对开放政府采购市场做出太多的承诺，否则难以与GPA规则接轨。

企业对GPA了解严重不足

从微观层面看，我国企业参与国外政府采购市场还处于起步阶段，企业了解GPA规则需要一个过程。

企业是参与政府采购活动的重要角色，是政府采购货物、服务、工程的提供者，一旦加入GPA，国内企业便在一线与国外企业竞争。从现实情况看，我国企业特别是处于中西部地区的企业，国际竞争意识淡薄，对GPA的了解严重不足，参与国外政府采购市场竞争的经验较少，普遍缺乏参与国际政府市场投标竞标的经验。尤其是一些原本依靠政府采购订单生存的企业，对GPA的相关法律、规则认识不到位，对GPA参加方运用GPA规则的意图不熟悉，在国外政府采购中实际中标率很低或是中标后难以获得收益甚至亏损。对此我们可以看出，国内企业不仅在竞争实力上处于相对弱势，而且在了解GPA规则、运用GPA规则获得国外政府采购市场机会也显现出严重不足。“不打无准备之仗”，仅此一点，作为加入GPA利益相关方，企业就不能在“强身健体”前承受短期内地方政府加入GPA的冲击。

应对准备不够充分

从应对层面看，政府部门和企业对GPA带来的深远影响重视度不够，应对准备也不够充分。

当前，我国各级政府采购当事人依法、规范采购意识尚比较淡漠，大多站在单位或个体角度来考虑政府采购的经济效率或是防治腐败层面的问题，对政府采购的规范发展及其制度构建，缺乏长远思考；对加入GPA后时代的法律政策调整所带来的冲击准备得很不充分。

从我国现行政府采购管理体制和政策法规的具体内容看，我国政府采购在采购宗旨和原则、采购实体和采购范围的界定、采购合同的订立和履行、采购的机构设置和权力配置、采购的操作和监督等诸多方面，都与GPA规则存在较大的差异，一旦加入GPA，我国既有的运转机制短期内难以适应，管理和执行的很多环节都可能会处于“悬空”状态，政府采购当事人工作很可能会出现种种无所适从、甚至混乱无序的局面。另一方面，政府部门与企业进行主动信息交流还较少，对企业有关GPA的宣传还不够细致深入，大多企业对GPA一无所知，也没有足够的主动参与GPA研究的意识和积极性。由于信息严重不对称以及认识和应对层面的准备缺乏，短期内一旦开放政府采购市场，国内企业很难与国外企业分庭抗礼、在同一平台竞争，而且国内企业在对国际政府采购市场法律体系、招投标运作程序以及政府采购隐形壁垒不甚了解的情况下，贸然走出去到国外竞争政府采购合同必将面临较大困局。

电子平台不能满足市场开放需求

从技术层面看，我国政府采购电子化还处于起步阶段，各地还没有统一、规范、公开、透明的电子化招标采购平台应对政府采购市场对外开放需要。

政府采购电子化通过基于互联网的电子采购平台发布招标采购信息、开展政府采购活动，一定程度上打破了传统采购方式在时间、空间上的障碍和隔阻,为方方面面的企业参与政府采购活动提供了便利，当前已经成为GPA参加方政府采购推崇的主要方式。电子化政府采购在全球范围内运用广泛，已经成为政府采购国际化、主动参与国际合作的必经之途。目前，美国、欧盟正积极推进电子政府采购国际规则制订等工作。

综观我国国内政府采购电子化进程，各地区各自为战，开发、建设与应用良莠不齐、差距较大，能够顺应GPA规则要求、并规范高效运行的电子化政府采购服务平台屈指可数；各地、各类政府采购网站、招标采购网站杂乱无章，相互之间难以兼容，信息不能横向、纵向科学共享。对内来说，政府采购电子化规范发展尚有很长的一段路要走，对外来说，更不能满足开放政府采购市场的技术需要。

综上所述，尽管我国在保持经济高速增长的态势下，政府采购规模和范围不断扩大，给国内或国外企业不断制造大量的商业机会，但在综合考虑我国区域经济发展不均衡、企业核心竞争能力较弱、政府采购政策保护体系缺乏、政府采购电子化技术成熟度低、应对政府采购市场开放人才储备不足等诸多因素，各地区、各部门、各类企业应该审慎对待政府采购市场开放问题，地方政府更应缓步推进加入GPA，以健全完善的法规制度、体制机制、全面充分的应对工作准备、务实的态度科学决策加入GPA事宜。