让低价投标回归政府采购本来面目

【规制异常低价评审】

让低价投标回归政府采购本来面目

■ 印铁军 刘虎峻

政府采购因其作为高效配置公共资源的重要途径而备受社会关注。在众多议题中，低价投标现象尤为引人瞩目，其中各种对低价投标的议论和误解，让人无所适从。笔者认为，亟须从理论上正本清源，让低价投标回归政府采购的本来面目。

合理性与合法性

——国际通行的举措。政府采购的目的在于从市场中获取物美价廉的货物、工程或服务，以满足公共机构日常运作之需。在市场环境下，价格是体现供需关系与竞争程度的重要指标。最低价中标原则正是从低价竞标演变而来，即在满足采购需求的前提下，供应商竞价决定中标成交结果。供应商在以更低的报价为自身争取更大的市场份额的同时，也为采购人降低采购成本。换言之，当供应商的价格竞争与采购人节约资金的目标达成一致时，即激励相容。因此，追寻低价是政府采购为追求物有所值而势必遵循的必要举措。

放眼国际，联合国、世界银行、亚投行等国际组织，以及英国、美国、日本等市场化国家，均将最低价中标作为竞争评审的基本原则之一，反映出全球范围内的普遍适用，表明国际社会对价格竞争重要性的认可。因此，我国顺应国际趋势，将“最低价中标”纳入《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》，属于国际通行做法。

——优质低价的途径。事实上，低价并非政府采购的唯一标准，只因“价廉”之外还存“物美”之需。《中华人民共和国政府采购法实施条例》明确，最低评标价法是指“投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法”，而其中的“实质性要求”就包含对技术规格、数量、质量等要求。同时，该条例还规定，技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。也就是说，对于需求标准统一的项目，满足实质性要求且报价最低的投标供应商中标，而超出采购需求的投标不能也不应影响中标结果。

在现代商品社会，标准统一的货物或服务一般是指具备生产技术标准的产品或服务。这些标准包括国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准等，与检测一起共同构成评价产品质量和服务水平的基准，提供了客观、可量化的评价依据。近年来，财政部陆续推出了一批政府采购需求标准，与预算编制标准、资产配置标准一起，共同构成政府采购、资产和预算的标准体系。统一而明确的标准和检测体系，有助于减少评标过程中的主观判断，确保供应商在同等条件下公平竞争，也有助于采购结果的可预测性，确保实现既定的绩效目标。

——采购绩效的保证。最低评标价法与综合评分法最大的不同，在于中标结果由供应商报价竞争决定。这使得评审程序简化、固化，不再依赖采购代理机构，开标就基本确定中标结果。同时，评审将更专注于投标是否满足采购需求，而评审专家的作用后移至验收环节，实现由“法官”向“陪审员”转变。采购绩效取决于采购人的采购需求，采购主体责任更加明确。

恶意低价与履约风险

——市场竞争的手段。低于成本的投标价甚至象征性报价，在市场竞争中并不鲜见，在一定程度上可以视为市场竞争手段。对获取市场份额、品牌推广或实现长期战略目标的渴求，都可能导致供应商采取低价策略。就政府采购而言，供应商低价竞争的策略与采购人优质低价的绩效目标高度契合。在满足采购需求的前提下降本增效，是双赢；但反之，恶意低价可能构成履约风险，影响采购绩效。

恶意低价投标通常是指，以低于成本或其他供应商报价的价格进行投标，但无实际履约意图的行为。这种行为不仅扰乱了市场秩序，对其他诚实守信的供应商造成不公平竞争，而且也将损害采购人提供公共产品或服务的职能。

——恶意低价的识别。尽早识别和否决不能满足实质性要求的投标或恶意低价投标，是采用最低评标价法的采购项目成功的关键。对于报价明显低于成本或其他投标者，且有可能影响产品质量或服务水平的情形，应当要求供应商书面说明报价的合理性或保证履约的措施。如果供应商无法提供令人信服的解释，或无法证明其所报价格履约的能力，则应拒绝其投标，以维护公平竞争的市场环境，保护采购人的利益。

——履约风险的预防。

政府采购并未禁止供应商采取低价投标策略，也未禁止象征性报价。但投标保证金、履约保证金制度要求供应商在投标、签订合同时，支付一定金额的保证金或保函。若供应商中标后未能履约，则没收，以提高违约成本，事后再并以罚金、吊销营业执照、限制市场准入等处罚措施，以确保供应商履约。

最低评标价法的运用

——适用范围。采购人应该像选择采购方式那样，根据采购需求的特点选择评审方式。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应采用最低评标价法；技术复杂或专业性强以及需要与供应商协商解决方案的项目，综合评分法更适合。

采用最低评标价法，意味着采购人需尽可能明确采购需求，包括应落实的政策功能以及防范履约风险措施在内的商务条款，将所有实质性要求、与报价相关的需求等囊括其中。若采用标准化的方式描述，除了技术服务标准和采购需求标准外，还可以根据项目目标提出更高的技术要求。供应商只需要根据采购需求，提供或承诺提供符合特定技术规格和性能标准的产品、服务，即先满足需求、后竞争报价。

——政策功能。最低评标价法与落实政府采购政策功能并不矛盾。除了节能节水等强制的政策功能和强制标准一样作为可否决投标的实质性要求外，价格扣除可以将支持中小企业、支持绿色采购等政策功能与以价格为核心的市场竞争规则完美结合，且无操控可能，比综合评分法更简单高效。采购需求标准所包含的政府对绿色环保、科技创新的支持，通过价格扣除传递给供应商，从而推动供给侧改革，成为政府利用市场手段直接调控市场供给的政策工具。

——信用评价。供应商的履约能力和履约意愿才是顺利履约的保证，而提前对履约风险进行预防与管理显得尤为重要。除了在资格审查阶段拒绝不诚信供应商和在评审阶段加强对恶意低价的甄别外，在签订合同阶段提高履约保证也是预防恶意低价的有效手段。同时，在验收阶段还应进行履约评价，加强信用体系建设，共享履约信用，形成“一处违约、处处受阻”的态势。

（作者分别为湖南省财政厅政府采购处一级调研员、湖南师范大学法学院博士研究生）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。