黄明锦：实现政采节支功能与政策功能的良性互动

2011年政府采购被“天价采购”、“豪华采购”、“质次价高”“虚假节支率”、“潜规则大行其道”等质疑考问，笔者认为，这些问题频频出现的主要原因在于政府采购的核心价值定位不准确。政府采购究竟是以反腐倡廉、节约财政资金为主，还是以贯彻落实政府采购政策为主，还是要实现两者的和谐统一？这是决定政府采购制度改革的方向性问题，是需要业界深度思考的问题。

反腐倡廉、节约财政性资金及有助于实现国家的经济和社会发展政策目标等都是政府采购制度设计最初的理想目标。然而，由于两者的特性和规律不同，实现途径、方向、价值取向迥异，有的政策其作用本身是矛盾的,如采购人可能更多地关心采购物品的质量、成本、服务，而政府采购制度本身却更多关注如何实现多维度的政策目标。要实现两者的有效融合，必须深刻把握其差异与冲突。在此基础上实现有效的互动与协调，让社会各界得到广泛的认同和理解。

谈到差异与冲突，笔者认为主要表现在反腐倡廉、节约财政资金的开放性与政府采购政策功能的相对封闭性上。反腐倡廉要求政府采购相关信息透明化、公开化，最大限度地满足公众的知情权和参与权，而节约财政性资金则要求提高竞争指数，达到节支效果的最大化。但包括保护环境、促进中小企业发展在内的政策措施，则要求政府采购在相对开放的同时，要有适当的保护性措施，如加分、适当分包、降低门槛（允许联合体投标）等，在一定程度上限制了竞争，如果不广为宣传，有可能被一些人误认为是操纵政府采购活动，围标、串标、质次价高、潜规则等说法会甚嚣尘上。

此外，节约财政性资金的定量与政府采购政策功能的定性之间也存在差异和冲突。财政资金节约多少，其绝对额、相对数可以量化，可以分析比较；政策功能的贯彻落实、考核，是以有无制度安排、落实情况及效果如何、存在问题及下一步改进措施等为标准的，更多地定位于定性分析。

还有反腐倡廉的政治性与政策功能的专业性之间也存在差异和冲突。反腐倡廉是政治规定，它是以党的纪律来约束和行政规制来决定的，而政府采购政策功能的实现需要通过法律法规、规范性文件、制度设计来完成。这代表了两种不同的视角，主要表现为作用的范围不同。廉政建设具有普遍性，是广大人民群众的诉求，政策功能只是满足于国家某一时期、适用于某一行业（类型企业）、行政区域。

尽管反腐倡廉、节约财政性资金与政府采购政策功能之间存在差异与冲突，但在许多方面也有契合点，只有从理论高度上厘清，采购实践中才可以让两者相互支持，实现良性互动。

公开、公平、公正是反腐倡廉、节约财政性资金与政府采购政策功能的共同追求和目标所在。尽管政策功能的贯彻实施有一定的封闭性，但它在一定程度、范围内仍是要求开放的，相关信息也要公开披露、不能搞变相的“量身定做”或有倾向性，在这一点上与前者的要求是一致的。

节约财政性资金能够促进政策功能的贯彻实施。实行政府采购以来，全国共累计节约财政资金数千亿元，巨大的财政资金能使各级财政安排、调剂节约下来的资金用于经济建设和各项事业发展，从而赢得了经济发展和制定政策功能的空间。而政策功能的贯彻又为经济的持续发展提供了源动力和扩大政府采购规模及范围提供了财力保障，起到了反哺的作用。

那么，怎样才能促进政府采购节约财政性资金与政策功能有效融合，其有效途径在哪里呢？笔者认为，可以从以下3个方面入手。

一是创新政府采购制度改革的理念和思路。政府采购是一个复杂背景条件下的动态事件，对不同目标的政府采购活动的效率和效果的判断，不同时期应有所侧重。政府采购最初定位为反腐倡廉、节约财政性资金的目标经过10余年的宣传，已深入人心。但从国际惯例来看，政府采购的主要功能体现在调节国家经济方面，节约资金基本可以忽略不计；从政府采购理论来讲，政府采购与私人采购最大的不同点在于私人采购追求单纯经济目的，而政府采购要求经济效益与生态效益、社会效益相统一；从政府采购实践来看，政府采购预算如果实现科学化、精细化管理，政府采购节约资金会越来越少。因此，政府采购改革理念和思路要主动适应群众利益诉求日益多元化的新趋势，确定以政府采购整体绩效提升为根本目标导向，从过去更多考虑价格要素、节约财政性资金及反腐倡廉的思维方式，将政府采购制度管理的工作重心及价值取向转变为贯彻落实其固有的调节经济，体现国家政策的功能作用及节支财政资金，反腐倡廉并重上来。

二是处理好立足于当前与着眼于长远的关系。节约财政性资金是短期目标，经过短期努力可以产生立竿见影的效果，而政策功能的贯彻落实则需要长期的付出和不懈的努力、坚持，只有将当前与长远统筹起来思考，把阶段性目标和长远战略协调推进，摒弃仅仅考虑财政资金节约多少等急功近利的价值取向，重视政策效率提升才能防止政府采购制度顶层设计上的短视思想，即目标取向的短视，行为上和效果上的短视。

三是高度重视政府采购基础理论研究和注重宣传引导。应高度重视政府采购基础理论的研究、应用及宣传，即政府采购是什么、应该关注什么、应该做什么等基本而重大问题，认真梳理、反思政府采购制度缺陷及存在问题等深层次根源，以解决政府采购改革的方向和路径。与此同时，要善待媒体声音及公民参与的力量，善用则为推动力，误用则为破坏力。因此，要加强正面宣传引导，让人们视角从仅仅落在单纯节支财政资金，反腐倡廉转到贯彻政策功能上。（作者系广西自治区财政厅政府采购管理处处长）