【2012中国政府采购理论与实务研讨会发言摘要③】

推广集中采购是政府采购前行的基础

---江苏省政府采购中心副主任 龚云峰

2011年是我国政府采购制度从试点开始走过的第15个年头，一年中发生了许多引起业内和社会关注的事件。其中，四合一”平台即公共资源交易平台在各地的推广以及引发全国大讨论的海口事件和湖南事件，给我留下了很深刻的印象。这些事件的影响面很广，许多内容涉及政府采购制度建设和法制层面的问题，但主角都与政府采购中心相关。

我在政府采购中心一直工作了13年，亲身经历了本省政府采购历次重大事件，参与组织了每个重大采购项目，也目睹了《政府采购法》实施后各级政府采购中心的划转、变更。政府采购中心在发展了10多年以后，目前是怎样的一种状况？这种状况对于我国政府采购制度推行又会产生什么影响？我想这是相关联的。《政府采购法》出台以前，各地政府采购中心相对比较统一，60%以上都在财政部门，为政府采购制度在各地的推广奠定了基础。《政府采购法》出台后，政府采购中心的归属五花八门，职能千差万别，个别省份甚至从省级而下撤销了政府采购中心。政府采购中心职能的弱化，导致了目前各地公共资源交易平台的大量出现。这一现象在中央一级没有出现，但在地方，尤其在市、县级，相当一部分政府采购中心已不复独立存在。如果这一现象蔓延到省一级，省级政府采购中心都撤并了，那对政府采购会有什么影响？

政府采购中心归属的变化势必会造成地方财政部门对政府采购监管的失控，因为政府采购中心合并到资源交易平台以后，这一平台一般设有专门的监管机构，政府采购不再是由财政部门负责监管了，在各地已经确实有这样的情况发生并存在。如果说政府采购监管失控，那么还会产生怎样更进一步的影响呢？我想这也是2012年政府采购界需要探讨的问题。我认为，这将对于我国为什么还需要推进政府采购制度问题从基础上产生动摇。目前政府采购的问题已经很多了，比如天价采购问题、评审专家问题、制度建设方面的问题，这些问题导致政府采购面临的困难和困惑越来越多，急需有人去解决，如果再失去了集中采购和专业监管，那政府采购的明天是什么？

作为一名多年的政府采购工作者，我一直坚持认为政府采购的管理机构和执行机构，应该是相统一的，机构可以分设，但工作不能分裂。不能够因为管理机构的需要，而降低政府采购中心的地位。我非常赞同贾康所长提出来的观点，政府采购首先要推广集中采购，而不能够再宣传推广部门集中采购和分散采购。从我省的实际情况看，已批准的部门集中采购，基本已不再自行组织采购了，因为自己组织政府采购活动的风险太大，还有部分的部门集中采购，从批准时起，基本都是委托社会中介机构采购，那么，部门集中采购的存在还有什么意义？对于现在提出的认为部门集中采购也是集中采购的一种形式，我个人并不赞同。我认为，部门集中采购某种程度上说就是分散采购的一种方式，而政府采购着重推行的应当是集中采购。多年来，江苏省的政府采购工作一直保持在全国的前列，其中有一个现象值得关注，就是省本级以及各个市、县的政府采购中心基本还都在财政部门，一直坚持以集中采购为主。

因此，我认为，必须要高度重视政府采购中心的建设，强化集中采购职能，加大设施投入力度，尽快引入采购资格认证制度。政府采购中心是政府采购的前沿阵地，也是监管部门的得力抓手，如果政府采购中心的工作得不到重视，政府采购制度存在和发展的基础将会丧失，进而威胁到政府采购制度长期、健康、有序发展。

最后，我提3个建议：

第一，建议政府采购领域的专业媒体应该加强和其他有关媒体的联络，对于涉及政府采购内容的报道，能够建立起信息共享、事前共议的沟通机制，让社会各界能够站在更客观的立场来看待政府采购。

第二，我们应反思政府采购做了这么多年，成绩到底在哪里？怎样才能把政府采购的成果凸显出来，让社会各界实实在在感受到政府采购对发展经济、促进民生等方面产生的作用。   第三，我认为，当前政府采购执行过程中暴露出的很多问题，都与政府采购法律的设计存在缺陷有着很强的关系。《政府采购法》上与《预算法》关联，下与《合同法》衔接，中与《招标投标法》交叉，但在与相关法律的关联、衔接、交叉等问题上，处理得都太原则，未能构成完整的法律运行体系，个别地方还存在脱节。建议在制订《政府采购法实施条例》时，应考虑这些问题。

【核心观点】

政府采购中心是政府采购的前沿阵地，也是监管部门的得力抓手，如果政府采购中心的工作得不到重视，政府采购制度存在和发展的基础将会丧失，进而威胁到政府采购制度长期、健康、有序发展。

——龚云峰 政府采购工作常常就预算开展交易活动，而忽略采购工作是提升公共财富与资源价值、使政府工作人员更有效地开展为人民服务活动的保障。应该在一定时间范围内对当初的采购意图和设置进行检验、评估，并以评估拓展经验、及时制定出相关的防范举措。

——倪东生招标是国际上通用的竞争性采购方式，但是在引入我国以后，从理论层面到实践操作都曲解了招标的本意，变为带有“中国特色”的招标方式。

——岳小川从宏观层面看，招标采购活动收益的最大化则有赖于公认的道德规范、公正的法律约束和公平有序的市场秩序3项条件的限制，招标采购收益包括质量、工期、投资的成果大小。

——陈川生

（本版文字 田冬梅）

倪东生：政府采购应建立后评价机制

北京物资学院教授  倪东生

我认为，当前政府采购工作有以下几个重要问题需引起人们的注意：

一是政府采购有些行为和理念跑偏。行为跑偏主要显现为媒体批露的所谓“豪华采购”、“天价采购”现象，还有质次价高、缺乏第三方专业验收以及就预算谈采购、就预算谈节资率和采购过程的形式化、程序化，在实际操作中缺少对政府采购本质的把握。在理念上则表现为忽略政府采购工作中的那些促进政府工作、服务人民的物资保障性、工具性初衷。

二是政府采购工作缺乏正义推动机制和力量。政府采购工作在建制内缺乏与其相匹配的行政领导和协调地位，也缺少专业的职能管理和研究。即在行政建制内缺少国务院一级的直接行政领导和管理指导。在社会上缺少公共交易职能的权力制衡、监督以及学术研究、社会舆论的有效监督，缺少弱势正义、实质受损者的救助机制，缺少人大代表的关注和监督制衡者的独立执法与直接关注。

三是政府采购的核心业务不精。政府采购的核心业务应该是通过采购实践把公共财富和资源的交易管好。该升的升，该降的降，升的是公共资源的价值和公共财富的价值，降的是采购和使用维护成本。当前政府采购制度执行并没有把好这一关，因而导致领导和人民群众都有非议，甚至有人怀疑政府采购工作人员和专家学者能力不足，道德缺失。

四是政府采购的专业性欠缺。政府采购之所以出现这么多的问题，我认为主要是不专业造成的。其一，专业机构和业务的设置缺失，只把政府采购当利益甚至节支看待，没有将其当做事业、职业、职能看待，上层建筑和经济基础的代表不相信执业者，没有把他们当成“识货工程师”、“物流服务署”的工作看待，缺少物资保障工作的职能设计和执业行为。其二，从业人员没有专业基础，如缺少工程技术、商品专业或采购专业的素养、资格、学位和经验。其三，缺少全领域、全过程、全面、系统、生态的政府采购实践技术方法研究。对采购人员的进口和出口没有设计好，没能把好关。其四，缺少财政系统以外专业特色型大学的专业支撑和人才培养以及职业资格认证。

五是政采购工作需要后评价机制。政府采购工作常常就预算开展交易活动，而忽略采购工作是提升公共财富与资源价值、使政府工作人员更有效地开展为人民服务活动的保障。应该在一定时间范围内对当初的采购意图和设置进行检验、评估，并以评估拓展经验、及时制定出相关的防范举措。此外，每次采购都要上网，以作为下一个采购项目的依据。而当前我国政府采购制度设计中，恰恰忽略了后评估机制，导致很多可以及时解决的问题未能在第一时间予以纠偏。

政府采购事业是一项功在当代利在千秋的好事，当前我们应该要把这个工作做细、做透、做深入、做规范。

岳小川：改革政府采购制度应从三个视角出发

中机国际招标有限公司第五业务部总经理  岳小川

经过10多年的推广和发展，我国政府采购制度已经比较完善，但是矛盾与问题也同样不容忽视，这在2011年表现得尤为明显。各类媒体的关注、社会各界对政府采购表现出的不信任等，都在一定程度上说明这项制度是到了该总结、梳理的时候了。我认为政府采购制度的改革或者完善应该从以下三个视角出发：

一是采购人的诚信建设与责任感亟待加强。政府采购的参与方有采购人、供应商和代理机构等各相关方。然而，从当前这项制度执行中暴露出的问题来看，采购人在政府采购活动中处于主导地位，但是与其对应的责任并不明晰，串标、买高价产品、指定品牌等都与采购人有着密切的联系，因此，如何强化对对采购人的监管是当前政府采购制度亟待完善的地方。

具体来说，采购人诚信与责任感的缺失主要表现在以下两个方面：一方面是权、责不对等。政府采购赋予采购人参与采购活动、确认采购结果等权利，但是却没有与之相对应的责任和约束，这在很大程度上就使得政府采购成为采购人实现寻租行为的合法“外衣”。另一方面，采购人在政府采购活动中守法意识缺失，导致采购人规避而非有意识地接受监督。因此，在政府采购制度的完善中，亟待加强的就是采购人的诚信意识和责任意识，要通过制度的完善和法律的健全解决采购人责、权、利对等的问题。

二是两法的交叉与矛盾亟待解决。《政府采购法》从出台以来，其适用范围以及法律调整的范围都没有形成一个大家公认的、权威的解释。对于两法同时覆盖的内容，在其具体的规定上确实存在交叉和矛盾之处，这也反映出政府采购的界定存在界限模糊，而主要的模糊地带是在对财政资金的界定上。直到目前，对于财政性资金也没有一个准确的、清晰的解释。

三是招标方式进入我国后成为一种僵化的方式。招标是国际上通用的竞争性采购方式，但是在引入我国以后，从理论层面到实践操作都曲解了招标的本意，变为带有“中国特色”的招标方式。

首先，招标的适用范围有所不同。国际上招标方式的适用范围相对较窄，一般只适用于大宗的、批量的、简单的、技术含量较低的货物或者工程，服务采购不适用招标。而我国目前将公开招标作为政府采购的主要方式，适用于所有的产品与服务，并将其作为解决腐败和程序规范问题的一种“万能”方式，其效果有待商榷。

其次，赋予招标方式新的特征，比如投标人数量。国际上通行的招标方式实际上对投标人数量是没有限制的。而我们目前要求的是投标人必须达到3家以上，才能进行开评标。其实，招标的充分竞争性并不取决于投标人的数量，也并不是只在递交投标文件的投标人之间形成竞争，而是通过招标信息的公开，在潜在投标人之间形成竞争，这也是为什么国际上不公开潜在投标人数量的重要原因，不管最终的投标人是多少，即使只有一个投标人，他也不知道自己是唯一投标人，在这样的情况下就有效杜绝了所谓的串标、围标等现象的产生。

最后，评标委员会的作用有所区别。招标本身的权利应该是由招标人行使，尽管国外也有评标委员会，但其只是招标人的咨询机构，最终的定标权是在招标人手中。而国内则是希望通过专业的评标委员会替采购人把关，其初衷是好的，但由于各方面法律、制度的未能及时跟进，也产生了一些不必要的问题。

我认为，引入招标投标制度应该是建立在有充分的诚信体系建设的基础上，而目前我国的诚信体系缺失，在这种情况下，招标投标制度很难达到预期的效果。

陈川生：影响招标采购收益最大化的宏观变量

中国招标师在线专家 陈川生

2011年，政府采购行业红红火火，作为政府职能转变的一个重要手段，政府采购在承担正常繁重采购任务的同时，在公共服务采购方面也取得重要成就。而且，这些采购大都涉及民生工程，对于构建和谐社会有着重要作用，从这个意义上说，其影响超过了采购工作本身。在现行采购方式中，招标采购应当说是最公开、公平、公正的一种方式，但即使是这种国际公认的阳光采购方式，也也出现许多负面的案例，直接影响到公众对政府采购的公信力。这究竟是为什么？

招标采购活动收益最大化的条件

众所周知，在招标采购活动中，只要采购人行为公正，本次采购项目的成功就有了基本保证。如果招标采购文件编得好，专家聘请得好，即游戏规则公平、科学，评标专家公正、专业，该次招标采购就会取得圆满成功。但这些条件属于微观层次的考量。从宏观层面看，招标采购活动收益的最大化则有赖于公认的道德规范、公正的法律约束和公平有序的市场秩序3项条件的限制，招标采购收益包括质量、工期、投资的成果大小。

 从道德层面考量，由于多种原因，同10年前相比，我国公认的道德体系近年来受到严重破坏。如果社会运行规则出了问题，那么大多数人的道德就不可能没有缺陷。没有道德、没有信任，社会就会充满陷阱。如某些地方的公路执法只要交钱就可超载；在评标中，只要多一点评审费，个别评标专家就可以违心评标等等，当社会服务都和金钱挂钩之后，任何监督都显得苍白无力。当这些行为成为社会公开的潜规则后，任何法律法规的约束都不可能达到预期目标。

从市场秩序考量，经济体制改革还需要继续深化，出于某种需要，国有企业社会化的现象不仅没有好转，有些方面反而强化了集团社会化职能。在一些几万人、几十万人的企业集团中，工程建设项目的招标、物资采购招标等都不可避免地在集团系统内部自行采购，有些属于必须招标的项目或虚假招标，或规避招标；对一些民生工程，不少地方要求包工队垫资施工，完工后无钱支付工程费用，造成农民工讨薪的“中国现象”。在施工队伍中资质挂靠、违规招标投标的违法成本很低，各种山寨版产品盛行得不到查处，社会诚信严重缺失。有能力获得项目的“权贵者”多次转包工程，如吉林高铁某标段由厨师承包高铁桥墩建设并在混凝土中掺加了大量劣质煤渣。在这样一个市场秩序中，招标采购活动的收益包括质量、工期、投资等必然受到极大的限制。

在法律制度方面，在目前社会道德环境条件下，招标采购监督执法形式多于效果，存在事前监督越位、事中监督错位、事后监督缺位的现象。如在开标环节，执法部门云集，行政监督部门、纪律检查部门、招标人各有关部门等都愿意参加，因为在一些地方给监督人员发放与评标专家等额的咨询费是公开的秘密。一些监标人员，一年的灰色收入是其合法工资收入的几倍，其监督效果可想而知。与此同时，监督异化和监督不作为同时存在，如一些地方出现了“标霸”，越权行政、寻租敛财成为个别地方招标的潜规则，而大量采购项目超预算没有追究其法人责任。

此外，招标采购法律制度本身的一些环节还需要完善，如评标制度。评标委员会提交的评标报告具有法律约束力，但不能承担相应的法人责任，集体负责的结果就是集体不负责。这样，采购项目成了“唐僧肉”就不足为奇。

道德、法律、市场三者互为条件

对于一个国家而言，如果说政治是她的骨骼，经济是她的血肉，文化则是她的灵魂。而道德则属于文化在伦理学的范畴。道德属于上层建筑，因此它必然和经济基础相关联。通过立法，把政府采购纳入法制轨道是改革开放后经济走向市场化的背景下发展起来的，但是，同市场经济相适应社会体系还停留在原有的系统内，法制化和民主化进程没有跟上。历史证明，任何一个国家在走向经济现代化的过程中都经历了道德重建的过程，我国也不例外。高尚的道德在法制、平等、民主、富裕的环境下才能逐步沉淀为公民的习惯，我们既要看到道德重建的艰巨性和漫长复杂性，同时又要积极创造条件为局部领域的道德高地添砖加瓦。其中，严格法制是建设道德高地的重要武器，如新加坡对强奸犯罪施以鞭刑的制度，辅之有公民的基本保障制度，该国建国近半个世纪只实行过一次涉及强奸的鞭刑。

所谓法律就是“被改造的习惯”，对于具体行为，道德不能解决的问题法律可以强制解决。但是对于社会普遍存在的问题，道德衰败后，法律同样无能为力，因为法律是靠人去执行的，应该说，道德环境是法制社会进行法治的基础条件。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年先生认为，对于道德重建，政府首先要构建一个有利于道德产生和发展的结构，制度必须扬善抑恶，其中健全法制是重要途径，其次还要发挥社会的力量。所以，在规范政府采购活动中应尽快出台《政府采购法实施条例》，加大采购透明度，通过社会监督达到社会公益目的。我建议，参照国外先进经验，在条例中应对政府采购监督人员实行职业资格制度和严格的责任追究制度，不仅要追究采购相关人员的责任，还要追究预算管理人员的责任。

现在采购市场由于道德和法律层面出了问题而存在陷阱，主要是缺乏诚信。比如，黑心棉、地沟油、假酒、山寨产品充斥市场等现象得不到惩处，其中有法律不健全的因素，但最根本的是这些案件可能和当地的某些权贵利益集团有牵连。如法律不能保护守法者，违法反而能更快致富，市场一定是混乱的、不公正的，在这种市场环境下，必然会发生招标采购比市场直接采购还贵的怪现象，扭曲的市场将撕裂社会的公平和正义，反过来对社会道德产生灾难性影响。显然，由于部门、地区、集团利益的驱动，在当今道德环境下整顿市场秩序的工作也是艰巨的、漫长的。

道德、法律、市场3个不同范畴影响了招标采购的最大收益，三者互为条件，又相互渗透和影响。因此，对政府采购工作出现的问题要综合治理。既不能消极等待，又不能盲目乐观，一定要打持久战。