关于政府采购支持新质生产力发展的思考

【业内观点】

关于政府采购支持新质生产力发展的思考

■ 王玥霖

2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时指出，“积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能”。2023年12月召开的中央经济工作会议指出，要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。在当前新一轮科技革命和产业变革正加速演进的背景下，政府采购作为财政政策工具之一，在支持新质生产力发展方面发挥着越来越重要的作用。

目前财政支持企业科技创新的基本情况

企业是新质生产力发展的重要主体，提升新质生产力领域企业的科技创新能力，对于推动新质生产力的发展、增强国家经济实力具有重要意义。当前，国家通过税收优惠、财政补贴、引导社会资本投入等方式，鼓励和带动广大企业扩大自主积累，加大技术革新力度，推动产业升级。

——国家支持企业科技创新的主要方式。一是对企业科技创新实施税费减免优惠政策。除了整体面向市场主体的普适性税费减免政策外，国家对于高新技术企业按15%的税率征收企业所得税，对于企业研发费用给予加计扣除，对企业和个人的科技成果转化给予增值税和所得税的优惠，对创投企业免征相关税收。二是对企业的研发投入给予补贴或奖励。建立完善科技型企业研发投入补助机制，降低企业创新成本；围绕重点领域实施重大技术攻关项目，向行业龙头企业征集技术产品问题，发布企业“揭榜挂帅”榜单。在具体方式上综合采用直接补助、以奖代补等多种方式。三是引导社会资本投入科技创新。以财政投入带动全社会研发投入，通过设立国家科技成果创新引导基金等政府投资基金，撬动更多社会资金支持企业技术创新。实施政府与社会资本合作等方式支持科技型企业转移转化科技成果，提升技术创新水平。

从实践来看，传统供给侧的税收减免或研发补助在拉动企业投资上，还缺乏明显的刺激作用，在促进企业科技成果转换上，有待进一步提高；还需要从需求侧发力，通过完善政策促进企业科技创新。

——政府采购与科技创新的关系。政府是国内市场最大的采购需求主体，具有超大规模的优势，对市场具有较强的控制力；政府采购作为国家干预宏观经济的重要手段，对科技创新将起到重要的促进作用。2022年，全国政府采购规模34993.1亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为9.4％和2.9%；其中采购节能节水绿色产品520.4亿元，占政府采购规模的1.5%。与此同时，在政府采购实践中也面临一些问题需要通过技术突破来解决，如市场现有产品技术不能满足要求；或者在现有基础上引入新的产品、技术或者新的服务理念，能够显著改善功能性能。因此，从以上两方面来看，政府采购能从需求侧引导科技创新，激发产业发展动能；政府采购也需要科技创新带来更好的产品和服务，提升财政资金的使用效益。

其他国家支持科技创新的借鉴和思考

根据各国采购实践，支持科技创新是政府采购的一项主要功能，并将其作为实现关键政策目标的战略工具。发达国家率先在市场体制、交易规则方面进行了探索实践，为我们提供了借鉴。

——其他国家支持企业科技创新的做法。一是美国采用小型企业创新研究计划。美国在市场上没有现成的产品或服务时，投入政府研究基金支持科技创新，激励企业研制和推广解决经济社会等问题所进行的创新成果。通过实施小型企业创新研究计划，以供需动态作为引导，在私营领域加强研发资助创新项目的商业转化。二是英国采用远期承诺采购模式。由于市场上目前没有所需的解决方案，采购人承诺在解决方案可用时购买，并给予明确的规格和价格，促使供应商提供创新的解决方案。政府采购从购买市场现有产品向预定创新转变。三是欧盟采用商业前采购模式。公共部门向企业提出创新解决方案的需求，并提供首批先导用户，形成早期的市场需求并验证市场价值。同时，企业围绕公共需求进行方案创新。通过实施商业前采购，使得欧盟国家公共部门能够更快地实现公共服务的现代化，并为其企业在新市场中占据国际领先地位创造机会。

——其他国家政府采购支持企业科技创新的启示。一是通过需求端引导，带动供给端创新。传统的财政政策工具如税费减免和补贴等，主要作用于供给侧。从发达国家的经验来看，在需求侧的标杆示范和供需对接等开展政府采购，有利于提高采购资金的支持效果。发挥政府采购对市场需求的引导作用。一方面，能将市场需求精准地向企业聚集，支持企业进行核心技术攻关和研发创新；另一方面，能向企业释放更多的合作机会，为科技创新提供了广阔的市场空间。二是以采购方式创新，培育领先市场。虽然企业自身也能研发产品，但对未来销售具有一定的风险和不确定性。创新产品在尚未进入规模化生产和应用前，通常在价格上也不具备竞争优势。发达国家非常重视政府采购对处于技术创新起步阶段产业的支持，并在政府采购方式上进行创新。对于首次投放市场的产品，政府率先购买，而不以业绩作为采购新产品的标准或条件；对于尚待研究开发的产品，通过订购方式实施。三是从直接市场交易，向合作创新转变。面对创新产品和服务，政府采购不是直接对结果购买，而是政府在对供应商补偿成本的前提下，共担研发风险、共同推广应用，从而实现成果转化和产业发展的互相促进。首次投放市场的创新产品由于缺乏业绩支持，往往存在推广应用难的问题。发达国家政府对创新产品实行首先采购，能够为创新产品提供初始市场支持，推动创新产品发展壮大。

政府采购支持新质生产力发展的建议

新质生产力不是普通的科技创新和产业发展，而是颠覆性的科技革命和战略性的未来产业。新质生产力的发展需要全新的创新环境和生态体系来支撑。通过制度创新，为新质生产力发展提供更加广阔和更加有力的保障。2024年1月29日，工业和信息化部、国务院国资委等7部门联合印发《关于推动未来产业创新发展的实施意见》。发展未来产业及新质生产力，就是要抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，推动科技创新与制度创新的结合。从政府采购来看，就是要发挥需求侧对新质生产力的牵引作用，保障产业链供应链安全稳定。

——制定国家鼓励企业研发的重点领域指导目录。国家科学研判前沿技术发展趋势，围绕重点领域定期遴选发布典型应用场景清单和推荐目录。财政部门联合科技部门，结合国家战略性需求，明确政府采购支持科技创新方向和重点，制定相关的创新采购目录。政府在应用场景清单和推荐目录内发布采购意向，引导和鼓励企业围绕国家需求和应用场景开展技术创新，为新质生产力发展提供有力支撑。

——制定创新产品认定办法。创新产品应当具有技术上实质性的创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法，符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务。根据先进的节能、环保、技术标准等对创新型产品制定目录，对纳入目录的产品给予政府采购首购订购支持。采购人在开展采购前就应该在此基础上对创新产品进行调研和专家论证，科学合理地确定创新采购项目，从而确定购买金额（研发费用）。

——出台支持科技创新的政府采购交易规则。属于首次投放市场的创新产品实行政府首购，采取非招标方式，将政府采购合同直接授予首购产品供应商；同时，对创新产品给予适当的政府采购预留份额或评审优惠。对于涉及政府采购支持的创新产品采购的，不得要求提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求，鼓励采购人积极采购创新产品，通过应用带动相关产业的技术升级。对于采购人有需求但尚未开发出来创新产品和服务，由采购人通过政府采购方式面向全社会公开竞争择优确定研发机构开展研究和生产，研发合格的产品由政府承诺购买，从而促进“产学研用”的深度融合。在创新产品投入市场后，如一些涉及智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施的创新项目，在研发成功后的推广阶段，可以采用特许经营的模式，通过政府采购选择社会合作方。

——建立合理的风险分担与激励机制。实施创新合作采购项目的，应当在采购人部门预算中列明研发经费。研发经费包括供应商成本补偿金额与首购费用之和。研发失败的供应商，采购人应当对其实际发生的属于补偿范围的研发成本，按合同约定的补偿比例支付补偿费用。创新产品通过验收的研发供应商，采购人应当向其支付全部成本补偿金额。创新合作采购中产生的各类知识产权，原则上属于供应商享有；涉及国家安全、国家利益或重大社会公共利益的，应当由采购人享有或约定共同享有。

——制定履约验收方法和标准。对供应商提交的最终定型的创新产品，采购人应当按照合同约定的验收方法与验收标准开展验收，也可以分阶段确定每个阶段需达到的创新成果。比如是否实现预期的最低研发目标，取得了哪些标志性成果，是否满足预期的采购需求，创新产品的设计方案、技术原理是否验证通过，是否通过采购人试用等。

（作者单位：广西壮族自治区财政厅政府采购监督管理处）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。