绩效是政府采购的“灵魂”

【专家评论】

绩效是政府采购的“灵魂”

■ 姜爱华

政府采购是强化财政支出管理、推进国家治理的重要制度安排，其天然有着追求绩效的内生动力。在当前我国全面实施预算绩效管理和健全现代预算制度的背景下，规模巨大的政府采购应以“讲求绩效”为根本遵循。换句话说，绩效是政府采购的“灵魂”。

深化政府采购制度改革越来越体现绩效导向。从近些年政府采购改革趋势来看，政府采购绩效管理越来越得到重视，且成为贯穿改革的主线之一。一方面，通过夯实政府采购全过程管理责任、理顺管理链条，极大地提升了政府采购管理效能。在具有较强程序规范导向的《中华人民共和国政府采购法》基础上，我国还强化了采购人主体责任，加强了内控建设，推进了标准化建设，并向前延伸到需求管理，向后延伸到履约验收管理。另一方面，通过法规建设，改进了典型领域采购规则，提升了政府采购制度效能。例如，我国制定了专门的《政府购买服务管理办法》以及《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》，规范了政府购买服务以及多频次、小额度采购活动。此外，在政府采购修法过程中，我国明确增加了绩效导向。2022年7月15日，财政部发布了第二版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》，尝试构建了以讲求绩效为根本遵循、以实现绩效目标为最终导向、以强化采购全过程和重点环节绩效为过程控制、以内控和监督为保障机制的完整政府采购绩效管理体系。

政府采购与其他财政领域绩效管理相比具有特殊性。其一，政府采购行为有着法定的、完整的、规范的采购程序，因此，政府采购绩效管理要与政府采购全过程、全生命周期相吻合。其二，对于政府采购项目而言，有的是单独完成一项公共服务，本身就是一个完整的财政支出项目；有的则是融在一个大的财政支出项目中，属于完成公共服务的一个组成部分或者环节。笔者认为，对这两类项目进行绩效评价时应有所区别。其三，政府采购承担着一些宏观调控功能，要实现诸如节能环保、促进中小企业发展、促进不发达地区发展以及鼓励创新等政策目标。因此，除了对项目本身进行绩效评价外，笔者认为，还应对政府采购政策进行绩效评价。由于政府采购的特殊性，各地在政府采购绩效指标设计和评价方面存在不同。笔者梳理发现，主要有以下四种绩效评价模式：一是“决策、过程、产出、效益”模式，如山东省滨州市；二是“事前+事中+事后+政策+满意度”模式，如江西省；三是“需求+过程+政策+经济性+内控”模式，如山东省泰安市；四是“经济性+效率性+有效性+公平性”模式，如四川省眉山市。可以说，这些地方在政府采购绩效管理和评价方面的探索，为其他省市提供了有益借鉴。

构建全方位、全过程和全覆盖的政府采购绩效管理体系，既要算“小账”，更要算“大账”。2018年发布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，要构建全方位预算绩效管理格局，建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算绩效管理体系。相应地，政府采购领域也应建立基于政府层面、部门和单位层面以及政策和项目层面的全方位绩效管理体系，建立“绩效目标确定—事前绩效评估—绩效运行监控—事后绩效评价—评价结果应用”的全过程绩效管理链条，以及建立囊括集采项目、分散采购项目甚至目前不在法定范围内的目录外限额下的采购项目的全覆盖绩效管理口径。特别是，政府采购既要算“小账”即考虑项目层面的绩效评价，更要算“大账”即要将政府采购项目融入公共服务项目整体之中进行评价。同时，要对政府采购项目的全生命周期成本效益进行评价；要对各项政府采购政策实施情况进行评价，评价其对相关产业发展、就业带动、科技创新等所产生的效益；甚至要对政府采购制度进行整体绩效评价，评价其对规范财政支出行为、节约财政支出、提高资金使用效益、促进宏观调控、防治腐败等所产生的整体效果。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

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