新《行政复议法》对政府采购救济制度的影响

【聚焦·新行政复议法】

新《行政复议法》对政府采购救济制度的影响

■ 徐琳 李虹萱 胡秀桓

目前，新修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称新《行政复议法》）已正式施行。此次修订紧紧围绕行政复议成为解决行政纠纷主渠道的立法目的，是继2009年和2017年两次行政复议法修正后的一次大改动。而《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）自2003年实施以来，在维护公共采购市场秩序、确保财政资源安全使用、保护有关各方合法权益等方面发挥了重要作用，但在救济途径方面还存在不足。在此背景下，本文试图分析新《行政复议法》的亮点，探讨政府采购救济制度存在的不足之处，并提出有关政府采购救济制度的可行性建议，以期为相关部门提供参考。

新《行政复议法》亮点多多

——扩大行政复议吸纳行政争议的范围。扩大行政复议范围是坚持行政解决纠纷主渠道原则的重要体现。在新《行政复议法》规定了15种可提起行政复议的情形，将对征收征用决定、赔偿决定、排除或限制竞争、政府信息公开等明确为可复议事项。将对当场作出的行政处罚决定不服、对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服、认为行政机关存在未履行法定职责情形和申请政府信息公开，行政机关不予公开的四类行为纳入行政复议前置范畴。

——推进行政争议实质性解决。程序上，规范普通程序的听证制度，增设行政复议简易程序，繁简分流。行政复议决定方式增加确认无效，变更行政行为、确认行政行为违法的适用规定更加细化。复议调解具有复议决定一样的法律效力，当事人可以在作出行政复议决定前自愿达成和解。

——规范行政复议全过程。新增条文细化了行政复议的参加、行政复议申请的提出方式、行政机关审理的范围，中止和终止条件、申请材料的补充、证据的范围及举证责任各方面。提高对行政复议机关的工作要求，使申请者的权利义务更明确，有助于提升行政复议结果的认可度和权威性。

——建设强有力人才队伍，提高行政复议人员素质。新《行政复议法》提出建立专业化、职业化复议人员队伍。对于初次工作人员进行统一职前培训，加强对行政复议人员业务考核和管理，国务院行政复议机构会同有关部门制定行政复议人员工作规范。提出行政复议机关应保障行政复议办案场所、装备等设施，县级以上各级人民政府保障行政复议工作经费的要求。打造便民为民的行政复议过程。改变“大信访中诉讼小复议”格局，需要让行政复议方式成为老百姓首选维权方式。

——加强信息化建设，便于申请者申请参加行政复议。申请人申请行政复议形式多样，可以书面或者口头申请，书面申请可以邮寄或者网上申请。在代理方面，申请人、委托人可委托一至两名律师或者基层法律服务工作者作为代理人代为参与行政复议。对于自行申请有困难的，法律援助机构可向其提供帮助。

政府采购救济制度有待完善

——质疑投诉处理可操作性和独立性有待增强。根据《政府采购法》第五十二条和第五十五条规定，对于采购行为的投诉处理程序是有严格的先后顺序的，必须遵循“质疑—投诉—行政复议或诉讼”的位序。质疑程序前置的初衷是为了方便供应商与采购人进行沟通协商。然而，从实际情况出发，在现行制度下对投诉事项的定义不明确，实务中普遍将供应商违法行为作为投诉事项，但采购人无权对此进行认定。由供应商向采购人指出采购人存在的违法行为的实际意义不大，这导致供应商承担了主要的举证责任。同时，根据我国现有的法治理念，通过这种内部审查机制来进行自我纠正并没有充分的正当性，存在政府在其中既当运动员又当裁判员的顾虑。在救济机构的独立性方面，现行《政府采购法》规定由本身便是政府采购项目实施主体的采购人或者代理机构处理质疑。然而，这一规定难以确保与采购结果有直接关系的利益主体公正、客观地处理质疑。

——行政复议适用情形规定有待明晰。对于政府采购合同的救济手段，《政府采购法》规定政府采购合同适用合同法；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，政府采购合同的履约争议，应采用民事诉讼的程序进行救济。这一规定强调了政府采购合同在民事诉讼程序的适用性，但政府采购行为的行政性得不到回应。针对同一法律行为，却要求在政府采购合同缔约阶段适用行政法；在合同履行阶段适用民法，给供应商带来实际运用上的困难，可能造成各法律法规之间的适用冲突。

——新行政复议程序与行政裁决理论不完全契合。针对由政府采购行为引发的行政争议，根据新《行政复议法》第十一条第十五款，当事人认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益时可以进行行政复议。如果在政府采购行政裁决中，当事人认为政府采购侵犯其合法权益，可以提起行政复议，但也存在反对的声音。中国政法大学教授成协中认为，现有法规对政府采购行政裁决程序的规定有限。在投诉处理、监督检查、裁决处罚的过程中，投诉处理成为解决政府采购争议的主要方式，而投诉处理程序又难以与行政裁决程序吻合，同时如果允许对行政裁决提出复议，将导致纠纷解决环节拉长，不利于对当事人权利进行高效救济，应避免对两种并行救济方式的运用造成功能重叠、低效，建议仅将诉讼作为行政裁决的有效途径。

须把行政复议纳入政府采购救济程序

《行政复议法》的修订对于政府采购活动中的监管行为以及相关救济程序具有较大影响，特别是扩大了复议范围，增加了与政府采购争议相关的救济途径。对于政府采购活动的监管行为和救济程序而言，此次修订意味着相对人可以通过行政复议这一途径来对监管行为进行申诉和纠正，有助于保障当事人的合法权益。在政府采购活动中，投诉处理决定、监督检查决定与行政处罚决定都属于行政行为的范围，因此相对人可以通过申请行政复议来申诉和纠正这些行为。此次《行政复议法》的修订进一步扩大了复议范围，增加了与政府采购争议相关的救济途径，为相对人提供了更多的法律保障。

一是设置了独立的行政救济主体。现行《政府采购法》和《政府采购质疑和投诉办法》规定，由县级以上财政部门作为政府采购纠纷的处理主体。一方面，当财政部门作为采购人时，它也可能成为被提起行政救济的对象，这样可能会影响其处理纠纷的公正性和独立性；另一方面，当涉案当事人的行政级别高于财政部门时，财政部门可能难以独立、公正、客观地处理纠纷。与财政部门相比，由行政复议委员会作为政府采购纠纷的行政救济主体更能体现其独立性。这样不仅解决了财政部门处理政府采购纠纷的独立性问题，而且也可以避免了其他行政机关可能干预财政部门作出行政救济审查结论的情况。通过这样的改革，可以期待提高政府采购活动的效率和公正性，更好地保护供应商的权益，提高公众对政府采购活动的信任度。此外，在政府采购活动中，采购人应承担举证责任和提交证据材料，而如果在行政复议程序下，由被申请人对其作出的具体行政行为的合法性与适当性负担举证责任，就便利了供应商寻求行政救济。

二是设立质疑投诉和行政复议并行制度。在原有规定下，供应商必须先经过质疑程序后，才可以向财政部门寻求行政救济。这种制度的出发点是给予供应商与采购人、代理机构内部处理纠纷的机会。在财政部发布的《关于确定第一批政府采购行政裁决示范点的通知》中可以看出，政府采购投诉的处理属于行政裁决的范围。笔者认为，行政裁决作为具体行政行为，进行行政复议并无不当。

从兼顾公平与效率的角度出发，笔者建议，优化行政复议的质疑前置制度，采取行政裁决质疑前置，质疑和行政复议并联式救济方式，即供应商有权选择“质疑—投诉—行政裁决”与行政复议同步进行。如果供应商对具体答复情况满意，则可以撤回复议申请；如果供应商对质疑答复不满，则以行政复议审查结论为准。在并行式制度下，采取何种手段完全由供应商自行决定。一方面，这确保了供应商有足够的途径来表达和解决他们的疑虑，为其提供多渠道救济手段；另一方面，这也鼓励采购人更积极、更有效地处理和解决供应商的疑虑，从而提高政府采购的效率和效果。

一旦确立了政府采购行为纠纷可采取质疑投诉和行政复议并行救济，将有利于协调政府采购活动的民事性与行政性，即通过“质疑投诉—行政裁决”机制处理民事纠纷，通过行政复议程序处理行政性问题与审查裁决决定、落实裁决执行。在此基础上，可以取消政府采购合同在民事诉讼程序的适用，在行政法规制下即可解决问题，有利于供应商救济之路的畅通。确立行政复议程序启动的全过程性，符合《行政复议法》修法提高复议手段适用度的理念，为解决政府采购问题提供中国方案。

三是在行政复议基础上增加行政调解的可能。新《行政复议法》第五条规定：“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。”政府采购领域存在较多的利益冲突，引入行政调解的纠纷解决机制，有利于构建矛盾纠纷多元化解机制，节省行政资源，在社会主义和谐社会的建设中发挥着关键的作用。总的来说，行政调解在充分尊重当事人的意愿、优化司法资源配置、丰富非诉讼解决纠纷手段等多个维度上实现进步。

在政府采购的立法中，行政复议并不是一个陌生的机制。《行政复议法》的修订，为政府采购提供了更加严密的法律保障，有利于优化政府采购运行环境，推动政府采购健康持续发展。

（作者单位：中南大学法学院）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。