【2012中国政府采购理论与实务研讨会发言摘要②】

【嘉宾】

贾康：财政部财政科学研究所所长

于安：清华大学公共管理学院教授

徐焕东：中央财经大学政府管理学院教授

杨全斌：解放军后勤学院军队物资采购教研室主任

杨蔚林：西北政法大学国际法学院教授

王丛虎：中国人民大学公共管理学院副教授

裴育：南京审计学院经济学院院长

倪东生：北京物资学院教授

羌建新：国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长

赵勇：国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长

黄冬如：财政部财政科学研究所博士后

吕汉阳：中国信息中心助理研究员

（本版摄影/陆恺本版文字/赵家旺 田冬梅 王珅）

贾康：政府采购改革的主导特征是强调集中

财政部财政科学研究所所长 贾康

因应政府采购改革步入新时期后出现的新情况、新问题、新要求，需要我们正视挑战，兴利除弊，在创新中积极进取。

所谓正视挑战，是要在充分肯定政府采购改革领域中取得的进展和成绩的同时，还要看到社会方方面面也在更多地关注政府采购运行中的实际表现，特别是关注现在实际存在的一些问题。

当前，政府采购正面临着诸如媒体曝出的“高价采购”、串标围标、潜规则等一些问题，这些具体案例上显现的矛盾在社会上造成的影响给政府采购制度改革也带来了不小的冲击。事实上，以集中采购为主导的政府采购的制度建设，原则上就是要形成制度上的严密与高效，在厂商和厂商、厂商和官员、官员和官员之间交叉地形成一种监督和制约，谁都不能够像过去那样简单地用公共资金，慷国家之慨，中饱私囊，给自己或者是相关利益者做利益输送等等。原理是很清楚的，但是实际运行中有时会发生扭曲，会有人搞暗箱操作，搞私底下的名堂。

客观而言，对于这些实践中的突出问题，我们依然缺乏一些很清晰的解决方案，也没有明显地看到法律层面解决矛盾、纠结的实质性进展。比如，时至今日人们还常提的《政府采购法》跟其他法的矛盾与对接问题。

事实上，一部法的建设往往都是先有框架，框架动态优化成为一个从立法精神到具体要领、再到操作规则都能够进入良好状态的这样一个全面文本，是要经过一个比较长的历史过程的。在这种情况下，特别是在公民意识觉醒、价值比较利益观念增强、公共监督社会心态上涨、绩效问责意识提升等具体工作环境下，我们在工作中如果要体现出有一定的水准和工作的能动性，不能简单地等待相关的法律框架和工作规则达到多么清晰的程度，而是需要考虑能不能更能动地、更带有自觉创新地在一些具体工作方面有所前进。

我认为，在实际的工作层面，是不是可以探讨从原理上再往下落到制度创新、管理创新和技术创新相结合层面的一些可操作点上。政府采购改革实际上“改革”两个字非常重要，因为政府采购过去一向就有，只是分散进行，在分散进行的情况下，弊病丛生已经成了公开的秘密，到了现在这些年所说的政府采购工作，就是要落实在政府采购改革上面。改革带有一个主导的特征，要特别强调集中。集中采购是政府采购制度改革的一个核心理念，集中会带来一系列我们所追求的正面效应，形成批量之后，除了可以追求价廉物美的商品之外，还可以形成宏观调控中一种扩张或者是收缩的政策工具，并在某种程度上贯彻政策，包括影响产业政策，推动创新。

这样的一个原理如果落到制度层面，就是要在总体的框架下能够集中采购的要坚持集中采购，不能适应特定的利益需求把集中采购再拆分，弄成部门的、单位的、各个地方的小中心，那就背离了制度改革的既定方向。在管理层面，比如集中采购最典型的是招投标，那么在招投标的评审方面，必须要具备相应的管理专家、经济技术专家等而形成一个优质的专家库。同时还要建立方方面面对专家的专业素质和公信程度的考评机制。这就涉及管理创新层面要解决的问题。有了制度框架和管理创新，技术手段创新就应该跟上。比如，政府采购信息库、资料检索库、专家库等都应充分融入现代信息处理技术特色。

通过3个层面的创新互动，应该可以形成一套政府采购的典型形式，促进政府采购公信力的提升，各种各样可能出现扭曲和不良行为的空间都应被压缩掉，政府采购的过程和结果也可以更为透明地向全社会交代，无懈可击。这就是兴利除弊的应有效应。

于安：关注政府采购的市场条件和整体效果

清华大学公共管理学院教授 于安

政府采购的社会信用问题

政府采购成为社会的关注点很正常，反之则可能反常。之所以这么说，有以下3个理由：

第一，公共财政历来是民主政治、社会和谐的热点和关注点之一。宪政革命的导火索也是财政问题，是由如何收钱引起来的。花钱甚至比收钱更引人注目。社会的民主性提高，财政的热点程度就会变得更高。

第二，政府采购特殊的市场性质使其成为焦点。市场运行多数是在不公开的情况下进行的，因为法律所指的市场交易是指合同的订立和履行。合同在法律上具有相对性，仅限于合同当事人之间，并未强制要求其公开。政府采购则恰恰相反，是把市场活动公开化，那么其在市场交易中的问题的曝光度就必然提高了。

原来相对化的市场活动社会化之后，便产生了两种可能，一种是其优良的部分被昭示于众，另一种是不清洁的部分被社会所关注。以此来看，现有市场的污浊度、不清洁度与社会化的政府采购市场活动结合，就成为了曝光政府不良作为的一个焦点。

因此，如果政府采购所有的工作做好了，就有可能成为促进市场理性化、市场伦理化的一个契机，也可能成为促进政府廉洁化的一个契机。现有市场存在不完善、不清洁、理性程度很低的问题，所有这些缺陷都通过政府采购的渠道反映出来了。这就是政府采购成为众矢之的，或者是成为社会焦点的重要原因。

第三，政府采购的主流声音需要有很好的主题选择。主题选择包括两方面：一是工作过程的评价，二是工作结果的评价。

我感觉，目前主流声音对政府采购工作过程的描述细节化的程度高了，曝光度也高了。但是，政府采购作为一项制度，对其整体在推动经济社会发展中的效果的调研、统计、评估，是目前需要继续努力的方向。因为人们最终会对采购过程有一个判断，包括政府采购整体的作用发挥得如何、政府采购的宗旨是否达到、达到的程度有多高等等。主流媒体可以把政府采购工作的结果当做一个选择主题。比如政府采购对经济社会发展的推动力度到底有多大？推动程度可以用量化指标来表达。

政府采购的整体作用问题

《中国政府采购报》此前举办了“政府采购与公共服务•中国政府采购高峰论坛2011”，把政府采购与公共服务作为主题，想借此使各方对政府采购在政府公共服务中的作用能够得到整体的认可，能够达到更高的社会共识、业内共识，从而实现政府采购作用的更新与提高。

在政府采购整体作用上，我谈以下两点看法：

一是政府采购的公共服务性与政府的公共服务性关联在一起，与财政在公共服务政府建设中的作用联系在一起。如果政府是公共服务型的，财政是政府公共服务职能的重要组成部分，那么势必政府采购应当把实现政府的公共服务目标和财政的公共服务目标作为自己的目标。

政府采购自身的定位不完全是自给自足的、孤立的，而是作为整个政府和财政工作的一个组成部分来做的。今年，我参加了联合国的会议，联合国贸法委将《货物、服务和工程采购示范法》修改为《公共采购示范法》。由此可以看出，一个健全的、稳定的市场下的政府及其政府采购，一定是包含公共服务的。也就是说，政府公共服务的规模需要稳步增长。在整体上来看，随着上级政府对下级政府转移支付能力的增强，我国公共服务占政府采购中的比例将会稳步提高。

二是政府采购机制、体制、法制的问题。我认为，政府采购的法制建设严重脱离了我国发展的需求，如何建立起一个好的法律体系，仍然是我们没有完全做好答卷的一项内容。目前对于市场的法律主要是加强民法、商法的基础作用。民事商事作用的发挥，在很大程度上必须依靠理性的商业惯例及其社会伦理。但是目前我国市场形成理性商业惯例的能力很弱。由于整个社会的伦理化程度较低，势必会影响到市场自治性规则的理性程度。由于社会伦理的支撑能力很差，形成了一系列不洁净的商业惯例。当政府采购面向市场时，这些商业惯例就会影响政府采购，从而影响政府的作用和廉洁性。所以，现在我们看到的政府采购的消极面，跟法律上对市场规则的构建和对市场的监管不足有重大关系。

现在我们应该看得很清楚，当政府放弃计划以后，市场并不会立刻形成理性的商业体系，各种不同背景的人在商业惯例的形成过程中，都会发生作用。制度的形成是比较缓慢的。所以我们要有使命感，一方面通过推动政府的廉政建设，构建一个好的政府采购市场，为整个市场的理性化、伦理化提供一个示范。另一方面，还要重视政府采购整体的效果和推动发展的效果。

所以说，我们不应过多地注意政府采购工作过程当中的细节，而要从政府采购整体上把握。可以看到，政府的采购、政府的消费对不同产业，尤其是在农业发展方面，已经发挥了很大的作用，这样能够让社会对政府采购的正面看法有足够的事实支撑。

徐焕东：建立职业专家评审制度

中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东

当前我国政府采购实践操作中，不少问题的产生都与现行的专家评审制度相关。从实践反馈来看，现行的专家评审制度主要存在以下问题： 一是专家不专。二是专家不“职”，即政府采购评标专家都不是职业专家，专家的流动性较强。三是专家不“责”，目前评标专家一方面责任不明确，另一方面，如果专家有责任，很难追究。还有就是专家难找，专家难管等等。我国将几千亿元的采购交给兼职专家决定，是否不妥？我觉得这是一个值得认真思考的问题。

对于当前专家制度的改革，我认为应该有一个新的思路，即建立职业专家评审制度、建立专家评审协会进行统一管理。改革的总原则就是专家要专、专家要“职”、专家要“责”、专家要好管，建立一支相对稳定的、专业的职业评审队伍。具体而言，要建立4个机制：

第一，建立专家准入机制。这个准入就是要通过考试，在对专家进行适当的分类的基础上进行考试。只有通过各项考试，才可以成为某个方面的评审专家，而不是像目前仅仅是按照职称、学历等标准予以入围。

第二，建立专家的选择和保密机制。对于专家的选择是要通过准入考试，建立一支真正的职业专家队伍。而保密机制，就是随机抽取。我有一个不是很成熟的想法就是建立一个职业评审专家协会，专家队伍是全国性的，每个地方的项目都可以在全国范围内抽取评标专家，专家评标不一定都要到现场，而是可以通过网上评标予以实现。具体抽取的过程完全是网上自动的、格式化的，而且整个评审过程中都是保密的，评标结束后则必须公开专家评审的情况，实现后续透明。

 第三，建立专家有序作业机制。这里提到的专家作业和操作的内容，主要可以分为3个部分，一是需求把关，即专家可以参与需求论证，对于采购人购买产品从功能和技术角度进行论证。二是参与评审。三是专家决策，即专家建议可以作为解决争议的参考意见。

第四，建立专家的晋升和淘汰机制。对于职业专家，干得好可以晋升，干得不好就要淘汰，还要有专家的管理机制。

当然，上述改革设想是否可以有效改善当前专家评审制度中凸显出的问题，有待进一步的论证和实践的检验。而且这种改革不涉及修改《政府采购法》等大动作，是否切实可行？希望与大家一起探讨和研究。

【盘点】2011，理论前沿重点关注

1 “十二五”理论发展

 “十二五”起步之年，政府采购迎来新的理论和实践发展契机。面对新形势、新特点，政府采购有哪些需要进一步深化研究和探索的命题，应该在哪些方面有所作为？本报于年初策划了“十二五“理论前瞻选题，邀请多位业内一流专家，分别从财政综合改革、采购需求控制、市场建设、标准化建设、救济机制构建等方面对“十二五”政府采购发展问题进行了前瞻探讨。

2 管窥美国政府采购制度

适应实践的发展变化，我国对国外经验的关注重点开始从整体制度框架向实际案例和具体操作细节转变。3月至8月，本报先后刊登美国政府采购体制管锥篇8个专题，从学历教育、发展理念、学术氛围、具体人物和案例方面，对美国政府采购制度的点点滴滴进行了深入观察和详细记录。此后，又详细介绍了印第安纳等州的地方采购政策。

3《示范法》修订

被各国政府采购立法广泛借鉴的联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》于今年完成了最后的修订，并最终通过了《公共采购示范法》。本报及时跟踪了修订的进展情况，并先后推出两期专题，对《示范法》修订的主要内容和影响做了深入解读。

4 欧盟公共采购立法改革

欧盟公共采购立法改革步伐不断加快。作为发达国家政府采购的一面旗帜，欧盟立法改革的每一步动向都值得探究。本报对其改革的重点、步骤进行了深入报道。

5 中国加入GPA谈判

过去一年，我国加入GPA取得了实质性进展，先后提交了第二次、第三次出价清单。本报围绕GPA的规则、我国的出价清单、加入GPA的意义和影响等内容进行了系统报道。并配合GPA谈判进程，参与GPA国际研讨会，并就国外专家的观点和态度做了延伸报道。

6 扶持中小企业

中小企业生存和发展困难重重，政府采购如何扶持中小企业成为热门话题。本报围绕中小企业划型标准调整、政府采购信用担保等话题进行了深入探讨。同时，本报全程参与第5届政府采购国际研讨会，并在其后推出了专题报道。

7 标准化建设

《中国政府采购报》创刊一周年会议提出的政府采购标准化建设问题成为各地实践工作的重点内容。围绕什么是标准化、如何开展标准化建设等问题，本报从理论和实务角度进行了持续关注。

8 预算管理

随着实践的发展，关于预算管理的理论和实务研究不断推陈出新。过去一年，本报召开了部分省市政府采购预算管理与执行经验交流研讨会，结合实践中的新特点对政府采购预算问题进行了探讨，并刊发了建立政府采购框架预算的新观点。此后，围绕湖南政府采购实名举报事件，从财政专业视角对预算管理中的问题进行了分析探讨。

9 政府采购与公共服务

随着政府采购制度的发展，公务服务日益成为政府采购的一张闪亮名片。本年末，在中国政府采购高峰论坛2011召开之际，本报对政府采购与公共服务命题进行了全方位的理论和实务探讨。