探寻国有企业采购合规监管的路径

【探讨与争鸣】

探寻国有企业采购合规监管的路径

■ 张雪 石垠涛

自2002年《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）颁布以来，政府采购活动逐渐向规范化、标准化迈进。但同时，未被纳入政府采购主体范围的国有企业却面临着诸多问题。时隔20年，财政部就《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见，此次修订也为进一步完善国有企业采购制度打开了一个通道。本文拟从国有企业采购合规监管视角，探寻现有公共资源交易法制体系的不足，并对将国有企业纳入政府采购主体监管范围的必要性及可行性进行论证，以期为《政府采购法》的修订与完善建言献策。

国有企业采购合规的制度障碍

目前，我国国有企业采购活动面临的一个最大问题是缺乏统一的制度标准。现行《政府采购法》第二条规定，“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”显然，这一规定暂未将国有企业纳入政府采购主体范围。同时，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）也未对国有企业采购进行全盘规制。如此一来，形成了“《政府采购法》不适用，《招标投标法》管不住”的局面，使得国有企业在一些生产经营性成本支出等项目上长期陷入无规可依的尴尬境地。

虽然在现实中大部分国有企业的采购活动都参照这两部法律进行规范，但国有企业采购活动仍属于企业内部决策事项，根据企业内部管理制度开展。可以说，现阶段国有企业开展采购活动缺乏严格的程序规定和有效的指导规范，不仅存在着采购方式违规、采购制度存在盲区等风险，而且也容易发生贪污腐败等问题。此外，由于制度规范不足，致使国有企业采购活动缺乏强有力的外部监管约束，存在着“多头监管”和“越位监管”等现象。

将国有企业纳入政府采购主体监管范围的必要性

早在《政府采购法》立法之初，是否将国有企业纳入政府采购主体范围便有着不小的争论。最后在“政企分离”的理念下，为确保国有企业作为市场主体能够在市场经济中发挥自主经营的能动性，并未将国有企业作为《政府采购法》的规制对象。然而，随着经济的不断发展以及推动政府采购主体进入国际市场的需要，将国有企业纳入政府采购主体范围已是大势所趋。

——从国有企业合规监管的角度。

整体来看，国有企业投资性、经营性的采购业务增长较快。数据显示，2022年我国国有企业采购招标总额超过38万亿元。由于目前我国政府采购主体范围过窄，占极大比例的国有企业投资及经营性采购活动并未纳入政府采购的规制范畴中，致使这部分支出无法适用《政府采购法》，难以受到有效监管，增大了国有企业采购的合规风险。

因此，有必要将国有企业纳入政府采购主体范围。一方面，能够将国有企业采购行为纳入统一的法律监管体系，进一步加强对国有企业采购活动的监管力度，做到专业化、体系化、法治化，维护市场主体平等，营造更为公开透明的采购环境。另一方面，从企业内部治理与合规体系建设角度来看，便于企业在法律制度的刚性约束下结合自身实际进一步细化内部采购管理制度，优化采购流程，降低经营和交易成本，从而提升国有企业采购效率，推进采购管理向供应链管理转型。同时，还能帮助国有企业建立健全采购合规管理体系，有效规范其采购行为，防范在采购过程中的合规风险，协助国有企业实现长久可持续发展。

——从尽快加入《政府采购协定》与国际接轨的角度。

我国正式加入世界贸易组织已20余年，在此过程中，我国也逐步将加入《政府采购协定》（以下简称GPA）的谈判提上日程。GPA作为世界贸易组织的一项诸边协议，目标是促进成员国开放政府采购市场，扩大国际贸易。习近平总书记在2018年博鳌亚洲论坛上提到，“我国将加快加入世界贸易组织GPA进程。”为落实习近平总书记的重要指示精神，我国于2019年向世界贸易组织提交了第7份出价清单，这也表明了我国加入GPA的坚定决心。而在持续的谈判过程中，我国国有企业是否纳入政府采购主体范围以及如何纳入一直是讨论的焦点。随着我国在国际市场上竞争力的不断加强，加入GPA是推动我国国有企业走向世界，进入其他成员国政府采购市场的关键一步，对利用和借鉴国际规则来规范我国政府采购市场也有着重要意义。基于此，将国有企业纳入政府采购主体范围也势在必行。

将国有企业纳入政府采购主体监管范围的可行性

在国际上，对于如何判断区分政府采购主体，各国的标准不尽相同。GPA将政府采购主体定义为“由直接或间接接受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”。据此，目前主要可以归纳划分为三个标准：一是采购资金来源的公共性；二是采购项目的公益性；三是采购行为的非赢利性。笔者认为，在探讨如何将我国国有企业纳入政府采购主体范围时，可以参考借鉴国际规则及经验。

在我国，国有企业作为一种生产经营组织形式，同时具有公益性和商业性的特点，既承担着一定的社会责任，对调节国家经济、保障社会稳定有着重要作用，又有着放大国有资本功能、实现国有资产保值增值的目标。不同国有企业在发展目标及企业运行方式等方面均有所不同，一概而论地将其纳入政府采购主体范围显然并不合适。针对国有企业的不同功能，将其区分为公益性国有企业和商业性国有企业，选择性地将部分国有企业纳入政府采购主体范围或许更为妥当。

具体来看，虽然“政企分离”一直是我国国有企业改革发展的趋势，但在实践中还未能完全实现，部分国有企业尤其是公益性国有企业的经营管理活动难免受到影响。这是因为公益性国有企业主要是指提供公共产品或公共服务的企业，该类企业关系到国民经济发展的基础，其市场地位和运行逻辑更偏向政府主体，往往社会效益要高于经济效益。对于此类国有企业，纳入政府采购主体范围，由政府采购监管部门统一监管，对减少国企在采购活动中的贪污腐败现象，实现政府采购调控社会需求的政策功能有重要作用。

与公益性国有企业相比，商业性国有企业多以本身的盈利和资本增值为目标，与私企共同依法参与市场竞争，对经济效益更为看重。此类国有企业的市场主体特征较为明显，且已在市场竞争中摸索出更为高效和适应竞争性市场的运行模式。若盲目将此类国有企业一并纳入政府采购主体范围，反而会降低其自主性和面对市场竞争的应变能力，使其在瞬息万变的市场环境中逐渐乏力，导致其因缺乏竞争力而被市场淘汰。

不管是从国有企业合规监管的角度来看，还是从尽快加入GPA与国际接轨的角度考虑，笔者认为，都应尽快将国有企业纳入政府采购主体范围，而如何以更为合理和有效的方式将其纳入还有待探索。期待新的《政府采购法》早日登台亮相，有效解决国有企业在采购活动过程中面临无规可依的局面，进一步完善国有企业采购制度，推动国有企业高质量、国际化发展。

（作者单位分别为江苏科维生态环境有限公司、江苏科维控股集团有限公司）

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