政府采购论证专家有待规范

【业内观点】

政府采购论证专家有待规范

■ 宋军 章辉

随着政府采购制度改革的不断深入，采购人主体责任意识的不断增强，在政府采购活动中需要论证的事项也越来越多，包括采购项目的可行性研究论证、采购需求的咨询或论证、单一来源采购方式的论证、进口产品采购必要性论证等。这些论证环节与评审环节一样，都需要借助相关专家的力量来进行。从政府采购制度改革发展的趋势、采购人主体责任意识的回归和加强来看，各类专家在政府采购活动中的作用与地位将发生一定的变化。例如，由参与评审决策逐渐改为参与咨询、提供建议，即将采购评审决策权改为咨询建议权，把采购的决策权归还给采购人。如此一来，专家作用的前移，可能导致论证专家需要比评审专家管理得更加规范。因此，相关制度包括论证专家的选择、专业、人数、回避、费用等，需要作进一步明确。

论证专家的选择

专家的使用可分为两个阶段，即在评审活动开始前和评审活动中。笔者认为，在评审活动开始前发挥专家的作用更为重要。

在评审活动开始前，对于该不该采购（可行性）、采购什么（需求）、面向什么市场（进口）、采用什么方式（单一来源采购）、采购文件是否合法（审查）等一系列问题，可以通过专家论证、提供参考意见加以明确。如此一来，在后续环节专家基本是在合法、规范的采购文件约束下进行（除极少数竞争性谈判和竞争性磋商项目的评审外）的评审，其主观能动性的发挥受到限制。而在评审活动开始前这样重要的阶段，却没有相关管理制度对专家使用进行规范。

反观评审专家的使用选择，《政府采购评审专家管理办法》规定，评审专家的选择以在省级专家库中随机抽取为主，在评审专家库中相关专家数量不能保证随机抽取需要的，采购人或者采购代理机构可以推荐符合条件的人员，经审核选聘入库后再随机抽取使用。对于技术复杂、专业性强的采购项目，通过随机方式难以确定合适评审专家的，经主管预算单位同意，采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家。

因此，笔者认为，在论证专家的选择上，相关管理部门应出台明确的规定。

论证专家的专业性

之所以要聘请专家进行专业论证，是因为采购人对采购项目专业性认知不足，专家的咨询建议可以起到弥补作用。因此，论证专家自身的专业水平问题，直接决定着论证结论的权威性、可行性和合法性。

既然是论证专家，那么其专业水准应是顶尖的或较高层次的。如果评审专家的资格要求是“具有中级专业技术职称或同等专业水平且从事相关领域工作满8年,或者具有高级专业技术职称或同等专业水平”，则论证专家的资格要求应高于上述水准，最低资格要求起码是本专业的硕士、具有高级专业技术职称或具有一定权威性的人士。同时，参与项目论证的专家应是采购项目本专业的专家，而非跨行业的专家或同一大类的专家。即使是在选择困难（短缺）的情况下，也要尽量选择相近、相邻专业的专家。值得注意的是，在开展进口产品论证时，可选择一名法律专家作为论证专家。

论证专家的人数

关于论证专家在一个项目中的参与人数问题，目前国家没有统一规定。虽然有些采购人在内控管理制度中以采购项目预算金额的多少为依据有一个大概的要求，但其实际上没有法律效力。这也给今后的监督检查、审计工作留下了一定的隐患。因此，笔者认为，论证专家需要有一个权威的、统一的人数规定。

依据各类采购项目以及各地的实践来看，论证专家的参与人数可以采购项目的预算金额为参考值，包括采购项目的可行性研究、采购需求的调查、单一来源采购方式的论证、进口产品必要性的论证、采购文件的评审等。

对于货物和服务类采购项目预算金额地市级在500万元以下、省级在1000万元以下以及工程类采购项目预算金额地市级在1000万元以下、省级在3000万元以下，采购人认为有必要或必须做论证或评审的，其论证专家可以为3人（含）以上单数。

对于货物和服务类采购项目预算金额地市级在500万元（含）以上、省级在1000万元（含）以上以及工程类采购项目预算金额地市级在1000万元（含）以上、省级在3000万元（含）以上，论证专家可以为5人（含）以上单数。

论证专家的回避

在评审专家的回避上，现行《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例等规定得较为明确、具体，但对于论证专家是否存在回避这一问题，尚未特别明确。笔者认为，肯定要回避，并且在回避的要求上应比评审专家更广一些。

一是对论证采购项目相关人员要求的回避。除了按法规要求必须回避的情况外，论证专家与相关利益集团有关联的、参与进口产品生产商或代理商资助开展相关课题研究的、作为相关进口产品生产商或代理商顾问的情况，都必须回避。同时，采购人代表不得作为进口产品论证的专家组成员参与论证。

二是对采购项目流程论证专家的回避。目前，在采购项目可行性研究、采购项目需求调查、采购方式论证、进口产品论证与评审等采购项目全流程中，能否让同一专家组或专家全流程参与的问题，只有“参与进口论证的专家不得作为采购评审专家参与同一项目的采购评审工作”的规定，还没有对论证专家的明确规定。

这一问题主要看同一专家组或专家在不回避的情况下是否有碍或影响公平、公正原则的落实。目前，有些采购人在内控管理制度中，要求所有论证专家在同一采购项目上回避，即在同一采购项目中参与了前一个环节论证或评审的，不得再参与下一个环节的论证或评审。笔者认为，这并没有必要。一方面造成了资源的浪费，另一方面地市级的评审专家本来就较少，如果再要求都回避，就无法满足评审要求了。

由于“法无禁止即可为”，因此凡是没有明文规定关于论证专家的回避情况实际上都是可行的。但需要注意的是，论证专家不得与采购人、采购代理机构存在经济关系、行政隶属关系以及其他应当回避的利害关系。同时，按照《政府采购需求管理办法》的规定，参与确定采购需求和编制采购实施计划的专家和第三方机构不得参与采购文件的审查。

论证专家的管理

随着采购人主体责任的落实和行政追责制度的完善，采购人实施政府采购的责任将越来越大，因此采购人会更加注重采购活动的前期调研和论证工作，并广泛地征求专家意见，这使得对各类专家的管理尤其重要。为此，笔者建议，应将《政府采购评审专家管理办法》修改为《政府采购专家管理办法》，将专家的内涵扩大。在加强论证专家管理的同时，还应规范其论证专家的劳务报酬及支付途径，且原则上应由采购活动的委托人支付。

（作者单位分别为中南财经政法大学中国政府采购研究所、湖北省荆门市政府采购办公室）

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