公物仓建设或将对政府采购监管提出更高要求

【探讨与争鸣】

公物仓建设或将对政府采购监管提出更高要求

■ 张泽明

2022年，财政部印发了《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号，以下简称《指导意见》），鼓励有条件的县级以上财政部门牵头建立公物仓。行政事业单位在配置资产时，应首先考虑从公物仓调剂解决，节约财政资金，优化资源配置。笔者认为，按照《指导意见》，采购单位在制定政府采购需求时应将公物仓的配置情况考虑在内，使合同履约后期阶段的资产管理与政府采购结合得更紧密，但这同时对政府采购监管提出了更高要求。

公物仓的概念及应用现状

自2021年4月1日起，《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）正式施行。该条例第十一条规定，各部门及其所属单位应当优先通过调剂方式配置资产；不能调剂的，可以采用购置、建设、租用等方式。笔者认为，该规定促使政府采购在需求提出阶段就要关注资产是否可以通过共享调剂的方式来解决，而这个共享调剂的重要载体之一就是公物仓。

公物仓最初是为了规范管理罚没物资而设立的。随着实践发展，公物仓也逐渐用于对党政机关举办大型政务活动、新增机构和临时机构等物资设备的统一管理。简单来说，公物仓是为了实现将所有罚没、闲置、可循环使用的资产进行集中统一管理而生的。

我国公物仓实践大致起源于1996年底深圳市财政部门组建的政府罚没物资公物仓。1998年5月，修正后的《深圳经济特区财产拍卖条例》提到了公物仓建设，这是公物仓一词首次出现在地方性法规中。

2005年以来，各地纷纷出台公物仓的管理办法。例如，无锡、石家庄、青岛、成都、西安、济南等地以暂行管理办法的形式，对公物仓进行了规范管理。

随后，公物仓的管理范围也在不断扩大，包括罚没资产，使用财政性专项资金一次性安排的大型会议、展览、典礼、突击性工作等所添置的公物，政府临时性机构撤销后的所有资产，合并单位的多余资产，行政事业单位闲置的固定资产。

2015年以后，公物仓进入信息化管理阶段，将实体公物仓与资产信息平台结合逐渐成为趋势，更出现了虚拟公物仓的概念。

在虚拟公物仓模式下，资产登记录入公物仓信息管理平台，而实物资产不再集中进入实体公物仓，而由原部门单位继续保管。这样虚拟公物仓既实现了将各部门闲置、低效运转、可重复使用的资产进行统一管理、修复利用、调剂共享，也避免了资产集中进入实体公物仓带来的物流、仓储等压力。

2020年5月，国家机关事务管理局印发了《关于开展中央行政事业单位政府公物仓试点工作的通知》。自此，全国的公物仓建设明显加速，公物仓盘活资产的模式得到了广泛推广。公物仓信息系统与其他系统的互联互通也愈加完善。比如，杭州市将公物仓系统与浙政钉平台连接，嵌入到数字政府建设之中。

公物仓的引入

将拓展政府采购监管维度

今年2月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，明确要求财政部门要加强对行政事业性国有资产管理规章制度、政府采购制度实施情况的监督，保障国有资产安全完整，规范政府采购行为。笔者认为，公物仓处于资产管理与采购管理闭环的连接点，为政府采购监管增添了新内容。

一是给采购需求管理阶段增加了监管内容。《指导意见》明确要求行政事业单位在配置资产时，应首先考虑从公物仓调剂解决。如此一来，采购人在确定采购需求时，首先应检索公物仓中资产是否可以满足要求，即增添对公物仓进行检索的相关说明，当未发现可用资产时才能新增采购。

对于财政部门来说，按照《政府采购需求管理办法》第三十五条的规定，财政部门应当将采购人需求管理作为政府采购活动监督检查的重要内容，不定期开展监督检查工作。由于该办法第三十条规定，采购单位应对采购需求进行一般性审查，审查内容包括采购需求是否符合预算、资产、财务等管理制度规定。因此，财政部门需要监督好采购单位内部是否进行了一般性审查、是否审查了在采购需求确定时对公物仓中的资产情况进行查询。

二是给政府采购在线监管提出了新要求。5月24日，财政部内部控制委员会召开会议，要求积极推动内控信息化建设，将内控机制融入业务流程。这既是财政部门的自我要求，也是财会监督的方向。由于公物仓已发展到线上系统管理阶段，如何实现公物仓信息系统与政府采购监管系统的对接，方便监督采购人是否优先选用了公物仓中的资产，可能是未来采购监管需要考虑的问题。

三是公物仓自身建设。按照公物仓目前的发展现状，公物仓不仅要保管资产，而且还要提供服务保障，即拓展与物资相关联的采购、调剂、配送、维修、安装、档案等全流程、一站式服务。如果公物仓需要提供上述保障职能，则需要采购第三方服务。如此一来，对公物仓自身建设也要进行政府采购监管。

多措并举做好公物仓试点

带来的政府采购监管变革

一是实施一体化监管。目前，各地公物仓一般由机关事务管理部门负责，对接的是财政部门内部的国有资产管理职能机构。而公物仓的发展，要求相关部门内部负责政府采购监管的机构也要了解公物仓的相关信息。这就需要相关部门做好内部职能的分工，打通体系内的连接，防止内部画地为牢，沟通不畅。

具体来说，相关部门内部国有资产监管职能机构负责对公物仓的国有资产进行监管，政府采购监管机构需要了解公物仓内资产的具体配置信息（如品目、数量），防止采购单位出现不优先使用公物仓内资产而新增采购的情况。

二是实施信息化监管。适时将公物仓管理系统的数据与财政一体化系统共享，提升政府采购监管的维度与广度，是下一步继续强化政府采购监管的一个考虑选项。财政部门只有真正掌握了公物仓管理的数据，才能进一步落实对各采购人的监管，也为公物仓得到优先使用提供监管保障。

由于各地公物仓信息系统建设进度不一，可以借着资产管理业务融入财政一体化系统的“东风”，推动公物仓信息系统接入或数据共享给财政一体化系统。比如，2022年12月发布的《贵州省行政事业性国有资产管理办法》第五十五条规定，要求全省各级财政部门应加快推进资产管理业务融入预算管理一体化系统建设，推行资产管理网上办理，实现资产与预算、财务、政府采购、收入等管理业务的融合与衔接。这就为公物仓系统融入打下了较好的基础。

由于公物仓管理涉及资产管理职能，有必要推动公物仓管理系统数据标准化，进一步降低数据共享或系统对接的难度。比如，2023年2月16日，国家标准化管理委员会发布的《固定资产等资产基础分类与代码》国家标准（GB/T 14885-2022），由财政部资产管理司组织修订。为满足资产管理与政府采购衔接的需要，该标准新增了“物资”门类。同时，该标准按照预算管理一体化统一编码体系要求，统一固定资产、无形资产分类代码与政府采购品目编码规则，贯通资产管理、预算编制、预算执行、政府采购等环节。那么如何推动公物仓在管理和信息系统集成上尽快落实好前述标准，将是公物仓管理系统实现共享对接的重要方向。

三是实施制度化监管。相关部门要及时建章立制，细化监管环节，将采购前需优先使用公物仓内资产作为采购人需求调查的有机组成部分明文确立下来。同时，引导采购单位进行内控制度建设，进一步完善采购单位通过对采购需求进行一般性审查，及时纠正新增采购未优先使用公物仓资产的问题，织密政府采购监管网络。对于公物仓自身的新增采购，要结合资产配置情况进行常规监管。

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