漫谈政府采购协会的定位与发展（上）

【探讨与争鸣】

漫谈政府采购协会的定位与发展（上）

■ 宋军 邵睿

政府采购协会的成立对推动政府采购制度改革、规范政府采购工作、营造良好的营商环境具有一定的现实意义。但由于多种原因，目前政府采购协会的地位有些尴尬，其作用难以充分发挥，特别是在2016年全国性行业协会、商会、学会清理后，不少政府采购协会办成了采购代理机构协会。有些协会的会员大多是采购代理机构，会长、副会长也大都由采购代理机构的人员担任。笔者认为，如果按目前这种模式发展，政府采购协会将进入一个误区，使得政府采购协会变成了局限在代理环节的一个行业自治组织。那么，政府采购协会应该是一个什么样的行业协会？它的服务宗旨和职责是什么？今后该如何发展？

谁最该成为政府采购协会的会员

谁最该成为政府采购协会的会员？也就是说，谁最该在政府采购协会中“唱主角”？这就关系到政府采购协会的组织结构问题。政府采购协会的组织结构是会员制，最高权力机构是会员代表大会，理事会是会员代表大会的执行机构，理事会选举产生会长、副会长、常务理事和秘书长，常务理事会对理事会负责，实行会长领导下的秘书长负责制，在会员代表大会闭会期间领导协会开展日常工作。

笔者认为，从市场主体因素来看，政府采购协会的会员应该是采购人和供应商。

我国《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十四条规定，政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。按现行法律规定，采购代理机构是政府采购当事人，但按照《政府采购法》的理解和委托代理的理论，采购代理机构充其量只是一个参加人而非当事人。此外，两份《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》均将采购代理机构从当事人的地位中移出，并将其划定为其他参加人范畴内。也就是说，在政府采购活动中，从市场主体因素来看，采购人和供应商是买卖双方，其余人员都是为之服务的或依附于政府采购当事人的其他参加人。因此，政府采购当事人只有采购人和供应商，而采购代理机构属于其他参加人，在政府采购活动中只是一个中介组织。

由于采购人的特殊地位，有关部门规定，不允许采购人以单位名义加入行业协会、商会、学会等，因此，目前政府采购协会的主要当事人即采购人严重缺位（有些省市是在清理后退出的）。同时，集中采购机构也因其参公单位性质没有加入政府采购协会。这些都导致出现了主人（采购人）不在场，而主人的被委托人（采购代理机构）却入场且成了“主力军”的现象。

从交易规则的范畴来讲，交易规则的制定和遵从主要是采购人和供应商。

行业协会的最大特点是行业自律。笔者认为，在政府采购协会中，最该遵从法规和自律的是采购人和供应商。依据矛盾论的观点，采购人和供应商是政府采购活动中主要矛盾的主要方面，只有抓住了主要矛盾的主要方面——采购人和供应商，那么主要问题就解决了，而采购代理机构及其他政府采购参加人都是次要问题。

作为一个行业协会，其会员或会员单位应该是该行业的当事人和主要参加人。笔者认为，政府采购的当事人是采购人和供应商，他们应该是政府采购协会的“主角”，其次才是与政府采购活动有关的相关人员即其他参加人。因此，政府采购协会的会员或会员单位应该是采购人（包括部门集中采购机构）、供应商、采购代理机构（包括政府采购咨询机构、投标代理机构、政府采购绩效评价机构等）、评审专家（包括咨询专家）、政府采购研究机构及人员等。

此外，随着我国加入《政府采购协定》（以下简称GPA）谈判进程的加快，我国采购人的范围将会扩大。国有企业作为采购实体，也会成为政府采购当事人。换句话说，国有企业既会成为采购人，有时也会成为供应商，他们会在采购人和供应商之间进行角色转换。

政府采购协会的宗旨

行业协会是社会中介组织，它的产生和发展是社会分工和市场竞争日益加剧的结果，反映了各行业的自我服务、自我协调、自我管理的需要。因此，有必要对政府采购协会的宗旨进行科学合理地定位。

笔者按照自身对政府采购和行业协会职能的理解，认为政府采购协会的宗旨应为服务政府采购，研究政府采购。

所谓服务政府采购，就是服务整个政府采购。政府采购虽然属于一种交易活动，但又不全是单纯的交易活动，更不是一个只有委托交易的行为和过程，它不仅具有管理属性，而且还有政策目标和附加功能等。因此，政府采购协会应服务于政府采购当事人和其他参加人。

目前，有些政府采购协会的市场主体不在场，其政府采购协会的宗旨很有可能出现偏离。从经济学的角度来看，如果政府采购行业协会只有采购代理机构，那么其大概率会站在自己的立场上去思考问题，毕竟采购代理机构是营利性企业，而唯利是图和规范管理永远是博弈的两方。如此一来，这并不利于政府采购协会的健康发展。

所谓研究政府采购，就是研究政府采购的发展规律，最终服务于政府采购。研究政府采购就必须研究政府采购的全流程、全周期、全寿命，包括政府采购的理论基础、原则与特征、采购预算管理、交易规则、合同属性、救济机制、例外条件等。特别是对GPA、国际经济组织政府采购规则以及各国政府采购法规的研究，更应成为政府采购协会工作的重点。

综上所述，笔者认为，仅有采购代理机构会员的政府采购协会是远远不够的。

（作者单位分别为中南财经政法大学中国政府采购研究所、湖北省荆门市政府采购办公室）

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