以制度创新推进集采机构竞争机制的构建

【大咖畅谈集采机构竞争】

以制度创新推进集采机构竞争机制的构建

■ 黄民锦

竞争是市场经济的天性，也是政府采购制度设计的灵魂要素。在集中采购机构（以下简称集采机构）中引入竞争机制，充分发挥“鲶鱼效应”，不仅是政府采购制度的本质要求，而且是促进集采机构规范化、专业化、精细化管理，提高其服务质量的有效手段。

现实基础：实践与问题同在

自从《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规定可设立集采机构以来，基于集采机构应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效益更高、采购质量优良和服务良好的法律要求，能否以立法形式建立集采代理业务垄断的“熔断机制”，以及集采机构如何构建竞争机制，一直是极具讨论性的话题，备受社会关注。

笔者发现，广东省是我国率先试行集采机构竞争机制的省份，之后上海、浙江、山东、吉林等省市也进行了积极探索。总体而言，对于构建集采机构竞争机制这一问题，虽已开始“破题”，但因制度建设尚在完善之中，还存在对竞争机制构建重视程度不够，试点地区少且进展缓慢，采购人积极性和主动性不高，集采机构内生动力不足，改革效果不明显等问题，形成了集采机构改革正当性强、理论上可行但实践效果“骨感”的境地。

可以说，探索集采机构竞争机制的构建已站在了十字路口，是向前推进，还是在原地徘徊不前；是依靠行政力量推进，还是以市场力量为主导，各方观点不一，争议较大。

实施环境：机遇与挑战并存

当前，构建集采机构竞争机制面临前所未有的机遇。为何这么说？笔者认为，主要有五方面原因。

一是国家重大战略强力推进与区域合作的兴起和发展，为构建集采机构竞争机制提供了基础条件。近年来，我国相继出台了京津冀协同发展战略、长三角一体化发展战略等一系列区域重大发展战略。随着这些战略的一步步推进，区域合作运动方兴未艾，区域合作形式大大丰富，区域合作地域不断扩大，区域合作机构趋于健全，为集采机构竞争区域化提供了可靠基础。

二是针对市场割裂、市场制度性障碍、市场制度性成本等问题，中共中央、国务院在《关于加快建设全国统一大市场的意见》中提出，要从制度建设着眼，明确阶段性目标要求，加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除各种封闭小市场、自我小循环，为集采机构竞争提供了改革的源动力。

三是中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）提出了集采机构转型命题，为集采机构进行“再造”，改变目前按行政等级和预算级次设置模式，打破现行以行政区域设立集采机构一元化格局提供了法律保障。

四是推行公平竞争审查制度，落实审查主体责任，强化公平竞争理念。可以说，强化竞争政策的基础地位，为集采机构竞争提供了要素供给。

五是信息化建设的不断推进，为集采机构竞争提供了技术支撑。一方面，预算管理一体化借助于大数据、云平台，以项目管理为核心，打破了上下级财政之间、财政（财务）部门与业务部门之间的信息壁垒，为实现采购项目在上下级财政之间以及部门之间集中采购提供了技术支持。另一方面，包括监管机关、代理机构等在内的政府采购各方，都在积极推进政府采购信息化建设。这些都为在全国范围内构建集采机构竞争机制提供了技术支撑。

与此同时，笔者认为，构建集采机构竞争机制存在的挑战也不容忽视。

一是制度挑战。一方面，现行法律尚未正式确认集采机构竞争的做法，即使包括《深改方案》在内的高阶文件，也更多是倡导性、概念性、框架性的政策规定。另一方面，集采机构竞争还缺乏系统规划、整体布局，以及系统性的集采机构整合与改革方案。2009年，国务院办公厅在《关于进一步加强政府采购管理工作意见》中首次提出了在集采代理业务活动中要适当引入竞争机制，实现集采机构的良性竞争。2015年，财政部在《关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》中提出，可以引入市场竞争机制，将集采项目择优选择委托给上级或其他地区集采机构代理采购。但这两个文件均未就如何解决集采机构代理本行政区域外的费用分担等问题提出具体实施路径或解决方案，后续也未有相应的配套政策出台。可以说，政策上的不成熟制约了集采机构竞争机制的构建。

二是现实挑战。一方面，不同行政区划、行政等级、预算级次的差异，决定了在财力支配水准、业务管理水平、技术支持能力上的不对称，这些因素制约了集采机构竞争的深入推进。另一方面，集采机构属地化管理模式，具有典型的辖区性特征，且行政化明显，导致部分集采机构体制僵化、利益固化、效率不高、服务质量低。同时，法定代理的业务模式限制了其竞争，形成了经费供给“旱涝保收”的局面，加上干多干少一个样，甚至干得越多，质疑案件越多，从而导致集采机构竞争缺乏内生动力。此外，部分地方对集采机构竞争机制的重视程度不高，存在“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象，加上中央和地方之间、地方与地方之间在集中采购目录方面存有差异，导致集采机构竞争的实操性不强。

笔者认为，当前构建集采机构竞争机制所面临的机遇与挑战，解构了传统的集采机构设立模式，因此，集采机构管理体制必须“再造”。

拓展思路：筑牢制度之本 彰显竞争之力

制度事关全局和根本。笔者认为，在集采机构竞争机制构建过程中，主要问题是制度创新性不强，而创新是第一动力，因此，构建集采机构竞争机制，必须要向最难处（制度建立与完善）发力，向最关键处（集采机构管理模式）推进。

一是明确改革方向，优化竞争生态。政府采购兼具行政与市场两大属性，决定了集采机构竞争机制要循着行政与市场两个路径展开。行政力量是轴心力量，市场力量是主体力量，两种力量构成整体力量，协同发力。行政力量与市场力量相互作用、相互支持、相互补充，相辅相成，共同发挥作用，缺一不可。既要发挥好市场在资源配置中的决定性作用，也要发挥好政府的政策引领作用，激发市场和集采机构活力。同时，还应看到，行政力量无法解决委托代理的困境，集采机构的自利思维决定了市场力量在集采机构竞争机制中的重要作用。

二是强化政策引导，推动制度创新。一方面，修订和完善相关法律法规。在立法上，要明晰界定集采机构的性质、职能定位，核心是去行政化，增强其竞争性，回归集采机构非盈利事业法人的法律地位。笔者建议，可以在《政府采购法》中明确集采机构的设立不再以行政区域为主导，而是以竞争性为导向。同时，增设集采机构竞争机制的法律条款，允许跨行政区域设立集采机构。另一方面，制定配套的政策文件。当务之急是制定具体的改革实施方案，其主要内容包括但不限于工作目标、工作机制、适用范围、工作程序、责任主体、试点要求、成本补偿、监管体制等，明确集采机构竞争机制的内容、标准、条件、方式等。

三是整体规划，试点先行。集采机构的管理模式是构建其竞争机制最为关键的一环。

要坚持顶层设计与实践相结合。笔者认为，集采机构竞争机制的核心，是通过顶层设计构建一套行之有效的管理体制、运行机制。通过顶层制度的设计，降低市场竞争成本，以系统规划进行通盘考虑和整体部署，推动集采机构竞争取得实质性进展。具体来看，可以在中央和省级层面着手集采机构竞争机制的设计架构和规划。以国家重大战略联动为引领，整合优化集采资源配置，“再造”集采机构模式。通过跨区域或以省为基础，组建集采集团，即在中心城市集群设立独立核算的分支机构，以有效解决业务经费及资金补偿问题，打破“吃大锅饭”的现象。

要抓好试点工作。其一，不断丰富实践创新成果，认真梳理总结试点地区具有可推广价值的经验和做法，提炼和总结集采机构竞争实践的规律性成果，把实践经验上升为制度设计，作为工作部署、工作规划、改革措施的参考与借鉴。其二，选择社会经济发展水平及管理水平较高的地区开展试点，以发挥其示范性、带动性作用。例如，可以赋予珠三角、长三角、京津冀等区域在集采机构设立模式先行先试的政策优势，作为构建集采机构竞争机制的突破口。其三，各省可以在通用性、常规性项目中开展集采机构竞争试点工作，在取得经验后逐步扩大试点范围。

四是确立激励导向，增强改革动力。能否有效地激励集采机构，对于构建竞争机制具有重要的意义。有必要紧紧抓住市场化这个关键，以利益为诱导，以激励为目标导向，从而构建集采机构竞争机制。一方面，以绩效考核作为集采机构竞争动力的“指挥棒”。将通过竞争取得的采购项目列入集采机构年度考核事项与个人绩效考核事项，并设置较高的分值。另一方面，建立利益补偿机制，即以区域间资金共补（补偿）、人才培训、信息系统搭建等方式，解决集采机构跨行政区域代理业务所带来的成本问题。

五是促进集采机构数字化转型，提升集采机构服务能力。以网络化、智能化手段实现集采机构代理业务全流程、全链条的线上服务。构建跨区域数字化、智能化的集采机构信息管理平台，实现全国一体化建设。统一制定集采机构服务标准，并全力推行。围绕履职尽责的知识体系，培养集采机构能够适应竞争机制要求的高素质、复合型人才队伍。

六是制定全国统一的集中采购目录，实现集采“车同轨”“书同文”。经过20多年的实践，政府采购制度日益完善，为实现集中采购目录全国统一奠定了良好的基础。此外，对于地区间财力差异化问题，可用限额标准来“熨平”。

任何制度都蕴含着价值理性和工具理性。竞争带来效率的提高，这是创新集采制度的价值所在，也是激活集采机构持久动力的源泉所在。制度创新在构建集采机构竞争机制中具有重要作用，笔者期待所提出的上述改革建议能为相关部门构建集采机构竞争机制提供些许新思路。

（作者系第五届全国预算与会计研究会个人理事）

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