别让投诉变得廉价

【有效投诉 正确维权】

编者按：近年来，随着我国政府采购制度建设的不断健全以及供应商维权意识的日益增强，政府采购领域投诉案件不断增多，其中不乏无效投诉案件，“投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据”的情形广为业界关注。为厘清相关认识误区，呼吁供应商合理、合法地运用法律工具，维护自身权利，本报特开设“有效投诉 正确维权”专栏，以飨读者。

别让投诉变得廉价

——针对“投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据”的分析与思考

■ 本报记者 杨文君

在政府采购领域，有一种投诉让财政部门的工作人员十分头疼，一些“专业户”在多地针对多个项目频繁发起无效投诉，无视投诉本身的严肃性，滥用投诉权利，影响采购进程，增加行政负担。

记者了解到，一家公司从2021年3月至2021年8月，5次针对不同的项目提起投诉，但经当地财政部门审查，5次投诉均查无实据，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令） 第三十七条第一款“投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单”的规定，该公司被列入了“黑名单”。

类似上述案例的情况，业界常有反映，但实际的判例却很少。有法律专业人士告诉记者，“投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据”的判定较难，需要在数据共享、顶层设计等方面不断完善，维护政府采购的公平正义。

取证较难

94号令第三十七条的完整表述是这样的：投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。投诉人有捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料行为之一的，属于虚假、恶意投诉，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1-3年内参加政府采购活动。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。

对于投诉人的投诉查无实据、捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料，福建重宇合众律师事务所陈思源律师告诉记者，这些情形在实践中并不好取证，进而很难判定。

据了解，取证时常常面临以下三种情形：一是取证过程复杂。以“捏造事实、提供虚假材料”为例，政府采购项目涉及各行各业，有些采购标的所属行业可能比较小众或专业性很强，这就要求处理投诉的工作人员除了熟练掌握各项政府采购相关的法律、法规、政策文件外，还要学习了解投诉项目所涉及领域的一些具体信息，这样才能对投诉事项有初步的理解和判断，在有了基本的方向后，具体到要明确投诉属于“捏造事实、提供虚假材料”，还需要有充分的证据材料。而证据材料除了通过一些官方渠道查询信息外，常常还涉及向其他单位发函调查，向投诉人和被投诉人调查询问等，整个过程本身就具有很大挑战。

二是取证信息不全面。在实践中，各地公告投诉处理结果的媒体不同，公告内容没有统一的标准，公告时间存在一定程度的滞后性，这就导致财政部门在处理投诉时想要了解某供应商在其他财政部门投诉的次数、被驳回投诉的原因等，就面临较大困难，即难以明确某家供应商存在“在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据”的情形。

三是取证信息难辨别。根据94号令第二十九条的规定，在投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：受理后发现投诉不符合法定受理条件；投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立；投诉人捏造事实或者提供虚假材料；投诉人以非法手段取得证明材料。另外，证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式是合法的，视为以非法手段取得证明材料。可见，财政部门驳回投诉的情形并不完全等于投诉人查无实据。在“信息不对称”面前，仅从驳回投诉的角度分析，很难确定某家供应商存在“在全国范围12个月内3次以上投诉”的情形。

对此，山东省公共资源交易中心工作人员汪涛认为，这里涉及信息统计的问题，进而延伸到由谁统计、汇总到哪里、哪里能够查询、采购人和代理机构怎么执行等方面，这些问题还有待明确和解决。

概念不清

有从业者反映，其经常碰到被投诉人或者相关供应商以“投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据”为由，要求财政部门将投诉人列入不良行为记录名单，但其提交的证据仅是投诉人多次被驳回投诉的证据。

对此，江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人杭正亚表示，被驳回投诉的原因通常是缺乏事实依据，但查无实据并不等同于缺乏事实依据，因为94号令同时使用了两个概念。

在实践中，该如何辨别是查无实据还是缺乏事实依据？此前，记者常碰到这样的案例：投诉事项称项目存在串标行为，事实依据是中标人投标代表A与另一投标人投标代表B，在投标前一天12∶00-14∶00，在某茶楼密谋。

如果A、B分别陈述，投标前一天根本不知道对方去投标，而是偶遇。可见，人物、地点、时间都证据充分，但是否为串标却无证据证明，那么，这种情况就属于缺乏事实依据。

如果A、B都否认当时见过面，都称当时在家午休。投诉人坚持称其员工亲眼所见，但无证据证明。财政部门经查，无任何证据证明A、B见面甚至串标，那么，这种情况就可以判定为查无实据。

当然，不是所有情形都这么清楚明了、容易辨别。有法律人士告诉记者，当实际情形不是很容易辨别时，就要从主观和客观两方面去审查。比如，缺乏事实依据和查无实据主观上都没有虚假、恶意投诉的故意，客观上，前者是有些实际证据，后者是无任何实际证据。

“我们以财政部门投诉处理决定等正式法律文书认定的查无实据为准，不将缺乏事实依据等同于查无实据。截至目前，我们提供服务的投诉案件，还没有以此为由将投诉人列入不良行为记录名单的案例。”杭正亚说。

多方发力

“投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据”虽然不好判定，但实际情况却是屡禁不止，原因为何？

有从业者分析认为，从供应商的角度看，有的供应商因不能中标，或者与竞争对手有意见，想投诉又不知如何投诉，担心不被重视就恶意投诉；从制度上看，查无实据与缺乏事实依据界限不明，认定上有争议；从处理上看，财政部门较为慎重，如认定查无实据对供应商今后信用记录会有影响，供应商申请行政复议或者行政诉讼的可能性较大。

“诚实信用是市场经济活动的一项基本道德准则，是现代法治社会的一项基本法律原则。”厦门市财政局政府采购监管处副处长纪志斌表示，对于供应商多次投诉查无实据的不诚信现象，要依法进行处理处罚，才有利于维护公平公正的竞争秩序，有利于营造诚实信用的市场环境，有利于提升政府采购活动的公信力，促进政府采购工作乃至社会主义市场经济持续健康发展。

那么，如何让投诉不被滥用，加强对恶意投诉者的监管、处罚？从业者们纷纷给出了建议，其中提及次数最多的是信息共享。

汪涛建议，各地政府采购交易系统与中国政府采购网政府采购严重违法失信行为记录、信用中国等进行对接，自动筛查同一供应商“在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据”的情形。

“各地公告投诉处理结果的媒体可以统一，便于信息的共享。”陈思源也给出了类似建议。

陈思源还举例说，建立一个政府采购投诉案件数据库，各级财政部门作出的投诉处理结果应统一标准格式，加上是否属于“投诉查无实据、捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料”的判断，然后自动推送至数据库。财政部门在处理投诉时，应当进入数据库查询投诉人的投诉情况，明确投诉人是否属于94号令第三十条规定的投诉查无实据需要列入不良行为记录名单的情形，以便财政部门依法依规处理投诉人的投诉。

在顶层设计方面，杭正亚建议，从立法角度，对“查无实据”进行解释或者明确规定，以避免争议；从执法角度，财政部门在进行必要的调查后，应敢作敢为，敢于认定。

采访中，记者还了解到了一个关于举报查无实据的案例。

今年年初，举报人未参加某项目的采购活动，但是举报人在该项目发布结果公告后向F地财政部门递交了举报材料。经查看举报材料后，发现举报人是一家注册地距F地1000多公里外的公司，且举报人的经营范围与该项目招标内容毫无联系，举报内容也不成立。据此，有人猜测举报人是恶意举报。随后，相关工作人员通过网上查询，发现举报人近半年以来已经在其他两个地方提起政府采购投诉，但均被相关财政部门驳回。

因为举报不同于投诉，也就不适用于94号令第三十七条的规定。对此，陈思源建议，将“查无实据、捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料”的举报也纳入94号令第三十七条规定的情形。像前面提到的举报案例，很难说举报人不是为了规避“在全国范围12个月内3次以上投诉”的情形而转为举报的。

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