入世10年，中国政府采购加速前行

【入世10年专题】

编者按：2001年12月11日，中国正式成为世界贸易组织成员。10年来，中国创造了经济增长和对外贸易增长的奇迹。为适应国际经济一体化要求，中国的政府采购制度在这10年间取得了哪些进步？为应对入世后面临的挑战，政府采购如何发挥宏观调控经济的作用？在反对贸易保护主义的同时，如何在经济全球化过程中保护好本国权益？为此，本报特别推出“入世10年”专题，敬请关注。

入世10年，中国政府采购加速前行

1、政府采购制度化建设渐成体系

本报记者 赵辉 田冬梅

2001年，中国在加入世界贸易组织时承诺，中国有意成为WTO《政府采购协定》(GPA)的缔约方，在条件成熟时开放本国的政府采购市场，并尽快启动加入谈判。作为《政府采购法》起草工作小组成员，中国人民大学法学院教授刘俊海在接受记者采访时表示，这份承诺在一定程度上成为《政府采购法》起草、出台和建立健全我国政府采购制度的助推器。如果没有当初入世的这份承诺，我国的政府采购制度及其法律法规的建立可能还需要一个较长的时间。

我国政府采购立法一方面基于市场经济改革的发展需要以及廉政建设要求，另一方面在国际贸易一体化的背景下，为应对加入WTO后面临的挑战，也必须建立起与国际惯例接轨的有关法律。南开大学法学院教授何红锋表示，促使本国政府采购制度化是推动我国《政府采购法》最终在2002年通过的重要原因。

 “我国加入WTO，很大程度上可以说是政府入世，这对我国的法制统一提出了要求。这10年是我国建设法治国家、依法治国日渐清晰的10年，而无论是政府采购制度的健全还是政府采购实践层面的推行都离不开法的保障。”刘俊海告诉记者，早在1999年启动《政府采购法》的起草工作时，就已经对入世做了相关的前瞻性考量，将WTO的基本原则如公平贸易原则、透明度原则等运用于这部法律中。如采购方式的排序，公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源的排列，就是为了鼓励政府采购要实现最大程度上的公开。

入世10年，我国政府采购制度化建设在《政府采购法》的颁布、实施以及统领下渐成体系，初步构建起以《政府采购法》为核心，由政府采购法律、法规、规章和规范性文件共同组成的多层次、相互衔接协调的政府采购法律制度体系，使政府采购工作有了基本的法律依据，政府采购制度管理逐步走向成熟，政府采购规范执行的基础更加牢固。此外，何红锋还表示，在入世前，我国有些争议是以行政机关的决定为最终结果，但入世后建立起来的政府采购制度，给相关主体，特别是供应商，提供了寻求司法审查的救济渠道，即可以通过一系列的法律途径寻求公平的机会。

2、政府采购市场基本形成

“入世”推动中国经济和社会发生了巨大变化。“加入WTO，实质上就是加入市场经济的全球化进程。中国的市场经济改革是涉及到经济、政治、社会等各方面、全方位的系统性变革。在市场经济条件下，正确地处理好政府部门与市场部门之间的关系是政府有序、有效运行和履行职能之关键所在。政府采购制度恰恰是政府在市场经济条件下，如何有效处理政府部门与市场部门关系的一个重要举措。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新在接受记者采访时表示，入世改革最重要的是市场化改革，政府采购制度正是改革的重要组成部分。

在加入WTO前，中国的政府采购尚有许多依靠非市场因素进行的情况，政府采购的过程是怎样的，是如何开始，如何结束等情况外界并不清楚。回顾入世10年的发展，何红锋认为，目前中国政府采购市场化基本完成，供应商公平公开的竞争市场基本形成。政府在对待供应商时，通过立法提出的“机会均等”为供应商提供公正的待遇，所有供应商都有机会为各级部门提供服务，没有贸易和流通上的限制。“供应商公平竞争市场的形成，使得政府采购在最大限度的降低采购成本、提升企业活力的同时，也在一定程度上推动政府交易市场有序化、公平化和透明化，形成相对规范的采购竞争市场。”何红锋强调道。

刘俊海也认为，中国加入WTO这一市场经济俱乐部，更坚定了我国建立健全市场经济体制的信心。市场经济最主要的要求就是将政府的裁判员与企业的运动员角色彻底分开，双方是平等的主体。同时也必然要求政府宏观调控的行政手段变为经济手段，即要求通过市场的手段、按照市场公平竞争准则去满足政府的需求，将政府的各类支出与市场行为接轨，增强透明度。

然而入世以后，开放程度的日益扩大对我国政府采购结构和来源都已经产生了较大的影响。国家行政学院经济学教研部教授许中正在谈及入世10年中国财政政策的重大变革时表示，作为重要的“非关税贸易壁垒”，政府采购一直是各国保护和促进本国产业发展的重要手段，也是被WTO认可的。目前中国还没有加入GPA，但中国政府在执行采购的时候早已开始探索公平合理的政府采购方式。实际上，近年来国内政府产品采购中外资品牌的比重较大，比如在软件和信息服务、汽车等交通工具等产品的采购过程中，大量份额被外资产品垄断。这无形中给国内企业增加了压力。

对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长屠新泉分析表示，入世后我国对外资的开放程度比较大，比如相同的产品，由于过去进口产品价格高，我们会买国产货，但如今有了外资企业这种替代性的生产，外资企业和内资企业生产的商品价格基本没有太大区别，这样采购的对外开放程度就比较高。“虽然没有加入GPA，但加入WTO已经使政府采购的开放度得到了很大的提高。”他同时表示，政府采购国内货物是天性，非制度问题，例如欧盟今年出台的相关报告就表示，就近采购是一个普遍存在的问题。中国应深入研究其他国家政府采购实际开放的程度。对此，刘俊海认为，一方面我们有着优先采购国货的规定；另一方面我们又以采购外资品牌为主，我们实际上是“花钱不讨好”。因此，他认为，在入世开放的过程中，我们也应该要让国外的政府采购学者、官员以及供应商来真正了解我国政府采购的市场。

在这10年中，中国的政府采购市场实现了从无到有，从小到大的发展，其功能亦不断扩展、延伸，并不断适应市场经济发展的要求和政府有效行政的需要。羌建新分析说，入世后，外资企业大量进入中国，一方面创造了大量就业机会，促进了中国工业化进程；另一方面，资本总是具有逐利性，引进外资也带来了一些争论。比如，经过多年的发展，中国还处于“微笑曲线”的底端等。正因如此，我们要推动自主创新，推进经济结构转型，这是我国的重大战略。此外，入世10年，中国在世界经济中所扮演的角色也发生了重要变化，我们在注重贸易规模的同时应更加重视贸易质量的提高。也就是说，外部环境发生了变化，我们需要找到新的贸易增长点、新的经济增长点。“一个国家要通过创新形成核心竞争力，逐渐走向‘微笑曲线’的高端，这当然也需要政府政策包括政府采购政策的支持。但在政策的设计上，要遵循WTO的国民待遇、非歧视原则。”

3、政采“入世”挑战制度改革

今年，81岁的屠呦呦因发现治疗抗疟病药物青蒿素站上了美国纽约拉斯克奖的领奖台。据统计，全球90%以上的青蒿素种植和提取都在中国，然而发明它的中国并没有站到青蒿素产业链的高端。业内人士分析，国际组织和非洲国家的政府采购占了全球青蒿素制剂消费市场七成以上的比重，瑞士诺华公司在40多个国家注册了这种药，并且进入了联合国的官方药品目录，从而确立了其在全球抗疟药市场中的霸主地位，大多数中国企业沦为跨国制药巨头的原材料提供者。何红锋表示，尽管药品的政府采购尚不在GPA出价范畴之内，但总体来讲，还是希望中国能尽早加入GPA，就像当年加入WTO一样，利大于弊。

2007年中国启动加入GPA的首轮谈判。2010年7月，中国再次提交了调整后的清单，新增加了15个国务院部委管理的国家局。今年年底，我国将提交一份包含地方实体在内的第3次出价清单。加入GPA，意味着我国的政府采购市场进一步开放。从推动贸易自由化的角度出发，加入GPA将更有利于国内企业的发展和走出去。屠新泉表示，汽车、保险、银行等行业在入世这10年的发展足以证明这一点。他同时认为，在这一过程中，更关键的不是市场开放的问题，而是制度调整的问题。对中国自身而言，政府采购的制度改革也很迫切，对政府采购制度的改革不仅可以防止贪污腐败，还有助于提高政府公信力。政府采购规范的是政府自己，而GPA的主要原则透明度就是政府采购最基本的要求，政府需要接受公众的监督和司法监督，这和建立政府采购制度的初衷是一致的。

“我认为，国外一方面看到中国巨大的市场，更重要的在于促使中国以一种可预期的方式进一步融入全球市场化体系，当然同时中国的市场经济自身也存在着进一步发展、完善的内在要求，这也是一个考试。”羌建新表示，在开放政府采购市场后，可能会对宏观经济调控产生一些不确定因素，开放经济的调节要考虑外部的溢出效应。

“政府采购市场的开放是双向的，一方面我们要出价，但也要讨价还价。谈判的过程本身就是双方的博弈。”刘俊海认为，在价格博弈的过程中我们也要做好推动GPA谈判的准备工作，如如何将GPA的国际义务转化为国内的法律法规，这就涉及到修改《政府采购法》的问题。何红锋表示，工程采购将是GPA谈判的难点，也对我国“两法并存”的现状及其政府采购法律的体系化提出了挑战。

据悉，目前GPA参加方正在对GPA部分内容进行重新谈判，决定升级现有的协定。世界贸易组织总干事拉米近日表示，目前谈判仍在进行中，美国、欧盟、日本和加拿大是这一过程的主要支柱，他们决定要加大其公共采购市场对对方的开放程度，为GPA参加方的企业创造更多的市场准入机会，升级协议后的收益将高达800亿美元至1000亿美元。他认为，这对中国非常关键，因为这将是中国加入GPA后需要遵守的准则。据媒体报道，目前GPA在新的谈判中遇到了一些障碍。有贸易官员透露，欧盟和日本在铁路和城市交通部门的争执以及美国优待小公司的计划都拖累了谈判的进行。

12月15日至17日，WTO将在日内瓦召开部长级会议。届时，美国、欧盟等推动升级现有政府采购协定的谈判将成为热点。专家建议，中国应密切关注重新谈判的结果及相关变化趋势。

【精彩观点】

刘俊海：对我国加入GPA谈判的3点建议

中国人民大学法学院教授 刘俊海

对于我国加入GPA谈判的建议：一是希望更多地听取供应商的意见。通过供应商可以更多地了解中国要求开放的外国市场是否存在、我们的企业在这一市场中是否有竞争力等，摸清外国市场的实际情况并有效掌握中国企业在行业及领域中的竞争力，让谈判更有的放矢。二是听取社会公众的意见。通过征求公众意见的法律程序不仅可以体现GPA是一个开放、民主、透明的缔约，更能够实现政府部门的自我保护，在谈判过程中可以借助公众的意见有效地应对国外提出的不合理要求。通过群策群力的方式，提高缔约的质量。三是应该对《政府采购法》实行以来在实践环节反映出的诸多问题、难点、制度设计的盲点尤其是在国外企业参与竞争的行业暴露出的问题进行梳理和完善，减少在加入GPA后国内制度方面存在的被动性。同时，也要将中国《政府采购法》以及地方性法规、规章中先进的内容向其他缔约国推广，实现政府采购法律制度上的互通。（田冬梅）

何红锋：政府采购制度发展更趋理性

南开大学法学院教授何红锋

加入WTO后，中国政府采购的相关政策开始引起国外关注，如自主创新政策。国际上公认的政府采购的国货原则，不是以企业的出资方为标准的。一般情况下，所谓国货，是以生产国为标准，外商投资企业在中国生产的产品，也是国货。目前我国进口产品审批制度也是如此掌握的。财政部于2011年6月23日宣布，停止执行《自主创新产品政府采购预算管理办法》等3个文件。同时科技部也出面表态：“中国的自主创新政策从未打算实施差别待遇。”自主创新政策的变化，反映了外国对我国政府采购制度的关注，也体现了我国政府采购制度朝着更理性的方向发展。（田冬梅）

屠新泉：政府采购国际趋势值得关注

对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长屠新泉

政府采购议题在WTO框架下越来越受重视，体现在WTO规则对政府采购规范也越来越严格，管辖范围越来越宽，对开放度和透明度要求越来越高。目前，政府采购普遍被当成一个贸易谈判的话题，不管是WTO，还是自由贸易协定（FTA），还是美国提出的《跨太平洋战略经济伙伴协定》（ＴＰＰ）都把政府采购视为重要议题，这些变化值得关注。从目前来看，GPA各参加方正考虑如何促进政府采购市场一体化的效果，其中在FTA里已经做的尝试，比如一些制度安排将被转移到WTO里进行多边化改进，因此，我们要关注变化的趋势和方向。无论对我国目前加入GPA的谈判还是对自身政府采购改革，和国际接轨都是必然趋势。我们如何能够接轨得更顺利，要和发展趋势相适应，在谈判的过程中要时刻关注这种新规则的改变，能提前做的就要提前去做。（赵辉）

羌建新：经济入世推动中国政府改革

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新

尽管政府采购制度和政府职能转变、政府行政方式的转变息息相关，但由于政府自身改革的滞后，政府采购的实践也不尽如人意。从经济学角度来看，政府采购是交易行为，这意味着交易双方应是平等的，政府应该首先自觉承担起自己的责任。中国入世，实际上改革最多的还是中国政府，入世实际上成为了一种倒逼的改革机制。加入GPA，又引入了一个新的外部约束机制，即对政府购买的行为引入了规则性非常强的约束机制，规范政府采购行为，推动国内政府采购制度改革乃至政府改革。透明和公开是一个最基本的前提，这不仅仅是对政府采购改革的要求，也是对政府改革的要求。（赵辉）