【2011年会特刊】汪玉凯：转变政府职能与公共服务改革

汪玉凯：中国行政体制改革研究会副会长，国家行政学院教授。

重要提案：提出要把省直管县放在未来我国城乡一体化大战略中来观察。

政府采购被推到风口浪尖，这是一个表象，后面所反映的是公众和政府的关系。

政府采购是现代政府管理的一项重要制度。但是在中国，我们实施的时间还比较短，政府采购法制化和制度化也正在逐步建立。因此，政府采购仍是社会关注度非常高的热点。政府采购被推到风口浪尖，这是一个表象，后面所反映的是公众和政府的关系。所以在从事政府采购这项工作的时候，应该从更广阔的视野来看待政府采购。

下面，我从三个观点入手，阐述转变政府职能与公共服务改革。

观点一：改革进入战略转折期的双重压力

中国经过30年的改革开放以后，改革进入战略转折期，这有两个重要标志，第一个是改革的重心正在发生转移，第二个需要重构改革的共识。具体来讲，可以从两个方面来阐述这个观点。一是改革的外部环境发生重大的变化，特别是转变发展方式、调整经济结构，给政府管理带来了非常大的压力。二是政府自身存在着的一些深层次问题没有解决好，公众不信任，对我们形成了很大的压力。在发展方式转变和经济结构调整这方面，我认为目前面临四个突出问题。

一是从改革初期形成的低成本出口战略难以为继。总是过渡依赖出口的经济发展道路不是我们主动选择的，而是被动接受的。我们的廉价产品走向欧美发达国家，给这些国家老百姓带来实惠。但现实的问题是，我们的环境在恶化、资源在透支，社会保障落后，这是不可持续的。

二是低端产业主导的经济结构难以为继。尽管中国是世界制造中心，但只是低端制造中心，高端制造仍然被美国、日本、德国所垄断。我们消耗了大量的能源、透支了大量的资源，却没有自己的品牌、专利和核心技术。如果一个国家不能在世界产业的高端拥有话语权，只能成为经济大国，永远不能成为强国。

三是资源的使用方式难以为继。即使我们把经济搞上去了，但是环境污染了，空气质量变坏了，老百姓每天面对不安全的食物、水、地沟油，会有幸福感吗？现代化还有意义吗？所以，传统的利用资源的方式到今天已经不能再持续了。

四是劳动在收入分配当中的占比持续下降，以及严重的收入分配引发的社会问题，使社会稳定的大局难以为继。

观点二：建设服务型政府与转变政府职能

从政府自身的问题来看，存在着一些一直没有解决好的深层次问题，这引发了公众不信任，也对政府管理形成压力，这包括政府采购方面反映出的问题。这些问题从中央到地方，大体有三个共性问题。

第一，政府机构设置的横向和纵向结构都不尽合理。从横向结构来看，管理经济事物部门设置过多，分工过细，导致多层管理。从纵向结构来看，行政层级过多，中央、省、市、县、乡5级政府，行政成本很高。为什么在中央层面上要把政府采购的这些机构和财政部的决策机构分开？财政部门制定政策、政府采购中心执行政策，决策权和执行权分开，这是一种需要调整的思路。

第二，从政府管理运行本身来看有四个深层次问题一直没有解决好。一是政府职能转变滞后。1988年就提出政府职能改革的目标，到现在20多年，这个工作依然困扰着政府。二是政府自身改革明显滞后。比如说三公消费，社会有很多议论。公车改革从8年前就开始探索，到现在基本上没有破题。虽然出现了杭州模式等，但没有真正形成气候。从这方面看，我认为改革的潜力还很大。

第三，行政审批有待完善。比如说公共工程采购存在的问题就不少，程序不规范，有的招标流于形式。

许多政府部门的工作人员都曾为社会经济发展做过贡献，但当权力大到靠人性难以抵御的时候，谁都有可能走向反面。所以，我认为政府采购受到非议，最主要的就是要保证招标的公开、公平、公正，不要受权力左右。如果这一点能做到，至少在公共消费领域中，不仅能节省财政资金，还可以保护干部。如果能够把好关，那么，整个体制和机制的运行将会非常顺利。

第四，社会关系公共服务职能薄弱。过去，我们把精力更多地放在经济建设及社会管理上，公共服务方面欠账很多，社会管理和公共服务职能相对薄弱。直到2003年以后才深刻地意识到这一问题，开始管理、建设，也开始高度关注政府公共服务，提升基本公共服务。不过这也说明，政府运行的深层次问题没有解决好。

所以说，在建立服务型政府、法制政府、责任政府和廉洁政府的过程中，我认为最本质的就是服务型政府的建立。服务型政府就是一个法制政府，也就是对社会承担责任的政府，当然也是廉洁高效的政府。政府要转型，就要从政策制定上入手，主要是三个方向的转变：从管理型政府向服务型政府转变、从有经济建设政府向公共治理型政府转变、从手工作业的政府向建立信息网络的政府转变。与此同时，我们要强化社会管理和公共服务职能。在思考这个问题的时候要有一个大的思路，那就是逐步从过多地干预经济中退出来，把精力放在社会管理和公共服务上来。

观点三：公共服务改革与基本公共服务均等化

对公共服务进行大刀阔斧的改革，这与我们在公共服务领域面临的问题有直接的关系。就公共服务本身来讲，我们现在大致面临这么几个比较突出的问题。

首先就是政府在公共服务领域的投入明显不足。跟民生关联度较高的医疗、教育、社保、就业服务和住房这五方面，我们的整体投入占比都是比较低的。其次是中国人力发展指数不断在上升，我们正在由中等发展国家向高等人力发展国家转变，这也深刻影响到社会的公共服务需求。再其次是体制机制不完善和提供基本公共服务手段还相对比较落后。我们提供公共服务成本相对较高，所以要大刀阔斧地改革事业单位。

对于推进基本公共服务均等化，一是要强化政府责任。政府在推动基本公共服务均等化和基本公共服务变革中，扮演着很重要的角色。政府公共政策制定要公平和公正，这是最重要的。很多机构在实行服务均等化过程中，要考虑如何制定公平和公正的政策，而且还要完善公共财政制度，加强公共服务能力建设，建立政府机构公共服务的需要评价体系，提高公共服务的提供水平，这是强化政府在公共服务中的责任。二是要建立城乡统一的公共服务制度，加强建立覆盖农村的公共服务制度的建设。三是要统筹解决农民工的基本公共服务问题。

关于基本公共服务相关的法律法规体系建设。目前，在完善和建立基本公共服务及其法律、法规方面，我们做了很多的努力。从政府采购来讲，制定了《政府采购法》及其相关的配套法律法规。但是就整体来讲，我国目前围绕着基本公共服务方面的法律还不是很完善，档次也不够高。特别是在一些重要领域，目前还没有完全理顺关系。比如说社会组织，这是近几年出现的一个新群体。社会组织可以叫民间组织，也可以叫分类组织，也可以叫NGO（非政府组织）。这些组织正在大量地发展起来，并开始在社会管理等方面扮演重要的角色，提供很多服务。但是，目前在这方面的法律相对是比较少的，而且都是条例，没有一部法律。相对于制度成熟国家对社会组织的管理，我们在法律建设上还是比较欠缺的。另一方面，从国家公共财政本身来讲，我认为也需要从法律上来完善，将公共财政纳入法制化轨道。目前从国家的层面上来看，财政体制也面临着非常大的改革压力。实行分税制以后，尽管我们一再修订财税制度，但是常规性的转移支付不够，专项性的转移支付偏多。当然，在政府采购方面，我觉得应该通过更多的研讨得到更多的思路。