俄罗斯政府采购改革方案缘何呼之难出

俄罗斯政府采购改革方案缘何呼之难出

---  改革思路上存在的重大分歧以及背后的部门利益之争，令陷入漩涡中的俄政府采购改革计划一次次遭遇搁浅

本报特约记者 宁柯（发自俄罗斯）

经贸部建议建立新的有关“联邦合同系统”法案以取代《政府采购法》。而反垄断局和财政部则坚持保留现有的《政府采购法》。

被总统梅德韦杰夫称为“非改不可”的俄罗斯政府采购改革，在一推再推之后，于11月1日终于有了新的进展。当天，俄罗斯经济发展与贸易部（以下简称经贸部）正式向政府提交了一份关于建立“联邦合同系统”（федеральная контрактная система，以下简称ФКС）的法案。这一法案提交的背景是，政府及商界均呼吁出台新法案以提高政府采购的透明性及供应商的质量。

经贸部部长纳比乌琳娜表示，虽然同反垄断局、财政部之间存在一定的分歧，其他部门也有一定的意见，不过总的来讲，大多数部门对建立ФКС系统的理念表示赞同。她十分自信这份法案将在国家杜马的明年春季会议上获得通过，并将自2012年7月1日起生效。此外，她相信新法案还将得到《国企采购法》（即联邦第223号法律）的支持，该法律自明年1月1日起生效。
那么，改革真能如其所愿吗？

1、采购已成腐败温床

把俄罗斯政府采购逼到非改不可墙角的，是被频频曝光的系列惊人腐败案。

据俄媒体4月份报道，俄联邦保护局曾花费6500英镑（约合人民币6.9万元）为总统梅德韦杰夫的保镖们购买德国产豪华浴缸。据悉，1个浴缸的价钱相当于普通俄罗斯民众的年薪。事件曝光后，联邦保护局发言人曾一度称，这些浴缸不是常见的小型坐式浴缸，其价格并不“虚高”。2010年夏季，俄联邦财政部订购了价值5万英镑的镀金家具；2009年，俄联邦内务部订购了一张价值8.7万英镑的手工雕刻樱桃木床，床头板上甚至镶嵌有24克拉黄金，此外还订购了总价为20万卢布的50块男士手表，约合5.8万人民币。这些丑闻一经披露，俄罗斯社会各界一片哗然，要求改革政府采购体制惩治腐败的呼声越来越高。

俄罗斯法律规定，所有政府采购业务必须在网上公开。虽然俄罗斯总统梅德韦杰夫一直致力把自己打造成“反腐斗士”，甚至要求所有政府采购业务必须在网站上公开，然而这项措施却让政府的采购黑洞一再曝光。接连发生的奢侈采购事件，让梅德韦杰夫及本届政府陷入尴尬境地。

梅德韦杰夫去年10月份在国情咨文中曾表示，每年在政府采购领域内非专项支出高达1万亿卢布，约合人民币2000亿元。尽管俄罗斯提出高薪养廉政策，公务员的平均工资是全国平均工资的2.3倍，但是这并没有阻止一些人将黑手伸向政府采购的腰包。仅去年俄罗斯就有6000多名官员因腐败问题被追究法律责任。

俄杜马反腐立法委员会成员格纳基•古特科夫曾指出，“据专家估算，目前俄罗斯每年用于腐败的流动资金总量为3500亿美元。这就意味着，我们的官员们平均每天要多分享10亿美元。”

另据俄内务部经济安全和反腐败总局公布的统计数据显示，2011年上半年，俄罗斯官员的平均每人受贿金额为30万卢布，远高于2010年同期的6.1万卢布。这里面究竟有多少与政府采购纠缠在一起，恐怕很难查清，但毫无疑问的是政府采购机关是最容易引发腐败的部门。

2、腐败丑闻暴露政府采购机制漏洞

在政府采购过程中的“金睡床”、“金浴缸”等丑闻，令俄总统梅德韦杰夫大为震惊。2010年11月，他对现行政府采购法律法规提出严肃批评，并责令结合创新发展的要求来对其进行修正。他表示，必须彻底重建政府采购体系，不经过招标就做出决定的政府采购行为必须受到限制。

正如梅德韦杰夫所言，频发的奢侈腐败案件暴露了政府采购体制的漏洞，尤其是法律漏洞。

俄罗斯主管政府采购的法律是2005年7月21日通过的《政府采购法》。该法旨在规范采购程序，确保透明、公开与竞争，以降低采购成本，节省预算经费。然而在具体执行过程中却表现出诸多不完善。正是这种先天不足，导致该法诞生起就不断打补丁，至今已经修正了20版之多。不过尽管如此，有终归比没有强。据俄罗斯《观点报》10月25日公布的数据，该法实施后节约了至少1万亿卢布（约合人民币2000亿元）。但是这惊人的数字也让人不禁心生疑问，有法尚且如此，那么法律没出台前究竟有多大的黑洞？

在《政府采购法》基础上，俄罗斯又制定了一系列分领域的专项采购法。联邦政府根据法律规定制定了一些决议。所有这些构成了中央级政府采购法律制度体系。地方政府又按照联邦政府采购方面的法律规定，制定了自己的法律和实施细则。

根据相关法律制度规定，中央和地方政府都要执行国家有关政府采购的法律；政府采购都必须有预算；政府采购要以公开招标方式为主，凡是达到国家或地方法律规定公开招标标准的采购，都必须公开招标；采取公开招标以外采购方式的，要经过管理部门批准。

在运行模式上，俄罗斯政府采购实行的是统一政策、分散采购模式。其中，管理部门为国家各级经贸部门，俄联邦经贸部为最高管理机构，负责政府采购的政策研究制定、各部门采购需求、具体计划的汇总统计、审批采购方式、审查合同是否合法、受理投诉事务（救助审查处）等。而具体的采购业务则由联邦政府的90个部门各自下设的部门采购机构或招标委员会和专职工作人员自行来完成。这种操作模式从客观上增加了政府采购的监管难度，加大了采购执行操作的腐败风险。

在政府采购监管方面，目前俄罗斯政府采购体系的监管是一种多头管理的混乱局面，表面上看经贸部、反垄断局、财政部、审计署都负有监督职责，但是又都缺乏实质有效的监督。因此10月11日，梅德韦杰夫总统要求在一个月的时间内确定究竟是由谁来监管——是创建一个新的专门监督机构还是从现有的部门确定监督主体。

3、两派纷争：意见分歧与部门利益之争

按照梅德韦杰夫的要求，改革方案本应于去年4月1日前出台，然而随后却因部门间的意见分歧及利益之争而被推迟到今年9月1日，后来又再次推迟到11月1日。

政府采购改革方案的难产，暗示着这一敏感领域后的利益纷争。目前，代表改革的主要有两派力量。一派是俄经贸部，另一派是财政部与反垄断局。双方分歧的焦点主要有两个：一是究竟应该对原有法律基础上进行完善，还是重新建立一套新的体系。二是由谁来监管政府采购。

在政府采购法律制度体系方面，两派争议的焦点是《政府采购法》的去留。

作为改革的一派力量，联邦反垄断局提倡对现行的《政府采购法》即第94号法律进行修正，并于今年2月份提出了新的修正案。该部门提出的完善方案主要是将采购的职能集中起来管理，并创建一个专门的部门，负责制定政府采购计划、检查合同报价的依据、形成标书等。建议合法地限制官员超标采购，特别是在涉及购买国外商品时。此外，反垄断局还提出了一个防止欺诈的构想。他们建议对于所有合同金额在1000万卢布（约合人民币210万元）的项目引入金融担保的机制。如果在拍卖会上价格跌幅超过30%的话，那么将提高金融担保的金额至1.5倍。由接收委员会对政府采购执行进行监督。

然而这一方案却遭到经贸部的批评。后者认为，修正案只是着重考虑到了采购这一环节，而并非对整体有一个考量。于是今年3月初，以部长纳比乌琳娜为领导的俄经贸部新起炉灶，提出了革命性建议——建立ФКС系统。经贸部的专家与官员认为，现行的关于政府采购的联邦第94号法律已经过时，有必要用新的有关ФКС法案取代现有的《政府采购法》。

俄罗斯经贸部认为，现有的《政府采购法》的问题在于，实践中往往是提供最低报价的公司最终中标，但是一旦中标后，所提供的产品及服务质量就没人会关注了。因此订货方经常会创造非竞争条件，让“自己人”能够胜出。所以原本希望通过该法打击腐败，却导致完全相反的结果。

ФКС同现行体系最大的不同，在于创造了一个政府采购的完整机制，即包括采购计划、实施采购、监控采购结果等。经贸部建议订货方可以使用8种方式订货：电子竞标、带资格审查的电子竞标、开放式一步竞标、带资格审查的开放式一步竞标、封闭式竞标、封闭式两步竞标、竞争性谈判等。此外，该部门还提出反倾销机制。如果价值低于标价的25%，那么将取消竞标。法案允许单方面改变或者废除合同的权力，无论是预订方还是实施方。这个提案的最大优势在于将原来分散的采购的各个环节统一了起来。此外，经贸部还建议在本部下设专门的合同系统司。该机构将完成准备方案、文件、在网上发布信息等职能。

不过，经贸部的这一方案也并不成熟，公布后同样遭到了反垄断局及业内的批评。今年3月中旬，俄反垄断局与经贸部的矛盾曾一度达到顶点。结果，普京总理不得不出面调停，责令在更具体的方案提出前，双方不得将争论公开化。

在监管主体方面，经贸部则面临着与财政部的直接交锋。双方对由谁来监管政府采购存在重大分歧。目前俄罗斯政府采购由财政部进行预算资金方面的监管，但是经贸部又准备建立起隶属于自己的“合同系统司”，专门用于监管ФКС系统。

经贸部部长纳比乌琳娜表示，一旦ФКС系统的提议获得通过，那么至少需要用3年时间来完整建立这一系统。为了占领舆论的高点，今年9月1日，经贸部在其官方网站上已经公布了有关建立联邦合同系统的法律提案。

几个部门的明争暗斗到了9月似乎出现了峰回路转的苗头。在9月29日一次讨论ФКС的会议上，普京总理承认，“现行政府采购的体制并不完善，存在许多空白与不足”。现行采购体制为腐败提供了温床，并导致采购期限被不合理拖长，同时又因为多次提价而被迫不断追加预算，导致政府采购成本越来越高。不过作为过渡手段，普京对制定有关ФКС联邦合同系统的新法律表示谨慎的赞同。

4、两种方案均不被看好

尽管改革的两派力量各持己见，互相批评对方的改革方案存在诸多问题，但是业内人士对于两方所提供的方案都不看好。分析人士叶甫盖尼•阿里托夫斯基认为，不管是否通过ФКС或者是以某种形式修正第94号法律，腐败形势并不会因此而有所改善。人们也普遍担心，如此改革将使得社会对政府采购的监管难上加难。业内人士认为，现行体制无法解决两个根本问题。

第一各问题是买什么？两种方案都没有定义“国家需求”的概念，也就是说为了什么买这样或是那样的物品。因为在现行的文件中没有防止官员在实施政府采购时“公款私用”的规定，结果导致腐败频发。如果因为媒体曝光而取消采购，那么这仅仅是采购者出于惧怕社会曝光。而根据《政府采购法》可以让采购奢侈品的举动披上合法的外衣，这比前者更可怕。叶甫盖尼•阿里托夫斯基表示，“从现行的法律角度来看，政府采购部门可以购买任何想买的东西，甚至是印度象牙，因为这一切都是合法的”。

第二个问题是购买物品的等级。以买车为例，采购方可以用纳税人买普通拉达汽车也可以买豪华汽车。俄海关总署今年3月发布招标广告，计划购买833万卢布（约合199万人民币）的新汽车，其中涉及一些进口豪华车。俄总检察院称此次采购严重超标。如今，在政府采购网上已完成的采购订单中，同样可以查到诸如价值超过20万美元的奔驰S500豪华轿车。

此外，两种方案中都欠缺社会监督，不仅仅对采购内容失控，同时对采购结果失控。RUSPIL是由法律人士阿列克赛•纳瓦里内创办的一家反对政府官员假公肥私的组织。该组织专家表示，如果说反垄断局关于完善现行《政府采购法》的方案会招来批评的话，那么经贸部关于创建ФКС的提案则完全没必要。建立ФКС将扩大采购范围，限制竞争，毫无根据地限制采购程序参与者的数量，增加许多法律空白，甚至与现行法律相抵触。如果一旦通过制定建立ФКС系统的法律的话，那么公众将失去对政府采购进行投诉的可能。

正是因为在改革思路上存在的重大分歧以及背后的部门利益之争，令陷入漩涡中的俄政府采购改革计划一次次遭遇搁浅。毫无疑问，这在未来还将面临一次次来自政府与社会的考验。俄罗斯媒体认为，如果对此不施加政治意志的话，那么即使是到明年3月总统大选前，相关法律也难以通过。俄罗斯政府采购制度改革显得任重道远。