委托代理视角下采购人交易成本探究

政采法治建设与国家治理现代化

委托代理视角下采购人交易成本探究

■ 孟千

当前，我国已建立了较为完整的政府采购制度，形成了相对完善的政府采购法律制度框架。同时，相较于国外的采购制度，我国采用代理机构与评审委员会的方式，在提高采购专业化程度、防范廉政风险等方面起到了一定作用，但委托代理的方式也带来了相应的交易成本。本文就我国政府采购的委托代理关系及委托代理交易成本展开阐述，重点分析采购人采用委托代理方式后提高的交易成本，简述相关的概念，剖析存在的问题，并提出优化完善的措施，以期提高采购效率与采购质量。

定义概述

委托代理关系是一种契约关系，委托人授权代理人为委托人的利益从事某项活动，并相应授予代理人某项决策权。委托代理关系成立的前提，或者说委托人采用代理人的原因，是代理人比委托人更熟悉代理事项（通常情况下委托事项具有一定专业性）、具备一定的专业技能、熟悉市场情况，且采用代理方式能够为委托人带来更丰厚的回报，节省更多的成本。

在政府采购活动中，采购人出于对采购代理机构的认可（代理机构的专业化能力及对标市场的知悉程度更高）以及规避廉政风险等因素的考量，将项目委托给代理机构。代理机构在执行项目过程中，按照法律法规的要求，将项目评审工作委托至评审委员会，由评审委员会判断响应人的响应情况与采购文件的偏离程度。这是通常意义上的政府采购委托代理关系。

交易成本是指达成一笔交易所要花费的交易对象成本之外的成本，包括在交易过程中耗费的全部时间和货币成本。政府采购的交易成本可以大致理解为，在采购前、采购过程中以及采购完成后，为实现或更便捷地实现采购目标而付出的所有花费。这具体体现为编制采购需求耗费的人力与财力成本、采购信息的发布和搜寻成本、采购代理机构收取的代理服务费（含支付专家费用）、选择成交人的议价与决策成本、对采购过程的监督成本以及潜在的违约成本等。

委托代理下的交易成本

政府采购采用委托代理方式，通过代理机构的专业能力有效降低了部分交易成本，但也有一部分交易成本有所提高，具体体现为采购需求的偏离、委托人与代理人的利益冲突，以及委托代理带来的人力、时间和经济成本等。

——采购需求的多次偏离。

采购流程的出发点是采购需求，终点是采购结果。判断采购质量是否符合标准，要看采购需求与采购结果的偏离程度。偏离程度越小，则表明采购质量越高。但在实践中，几乎每一次委托代理都使采购需求发生偏离。

关于采购人委托代理机构执行采购。代理机构通过自身的专业能力，帮助采购人实现采购需求。在代理机构接收采购需求后，会根据法律法规、市场情况等多个要素综合考量，对采购需求、评审因素等内容作出优化完善。在理想情况下，代理机构应当根据采购人的需求对采购文件进行调整，使得在采购文件的约束条件下，实现潜在供应商之间的充分竞争，缩小采购需求与采购结果的差异。但在实践中，受限于多个因素，代理机构在编制采购文件时，通常按照固定的模板对评审因素、评审标准进行设置，很难依据采购需求和项目特点具有针对性地设置评审因素、评审标准，如此一来，容易导致需求偏离。

关于代理机构委托评审委员会执行项目评审。代理机构按照法律法规将项目评审的职责交由评审委员会执行。在评审过程中，评审委员会根据采购文件的表述理解采购需求，并按照评审因素和评审标准，结合自身对采购需求的理解以及对响应人响应情况的认知，评判各响应文件。但由于专业素养水平、评审工作量等多个变量因素的影响，很难保证评审专家通过采购文件就能完整了解采购需求。

——采购人与评审委员会权责不对等，难以保障评审质量。

采购人和评审委员会权责不对等集中体现在定标权的归属问题上。根据现行法规，政府采购项目定标权由评审委员会掌握，采购人按照评审委员会推荐的成交候选人顺序确认成交人。但评审委员会是临时组建的暂时性评审组织，缺少制约和追责机制。当项目出现问题时，被追责的往往是采购人、代理机构，而非评审委员会。同时，采购人、评审委员会作为委托人和间接的代理人，其利益、目标并不一致。采购人的利益目标是实现采购需求，但对于评审专家而言，评审结束后，采购结果与其并不存在关联，采购结果的好坏并不对其利益产生影响。因此，权责不对等造成评审质量无法保障。

——采购耗费的经济、时间成本提高。

委托代理必然存在委托人与代理人之间的信息沟通与传递。相较于委托人直接决策，代理人代理决策在决策效率上势必较低，并且委托人与代理人之间需要就决策事宜进行多次沟通，信息的传递交互也带来了相应的时间成本，部分信息甚至可能在传递过程中发生偏离，带来一定的不确定性。同时，由于代理机构收取代理服务费，因此，委托代理也增加了采购的经济成本。

优化完善的相关措施

——代理机构作为咨询机构参与前期需求编制。

在政府采购意向公开后，采购人需要在初步采购计划的基础上细化采购需求，此时可以邀请代理机构加入，协助完善采购需求。需求部门在总结归纳自身采购需求、形成文字表述的过程中，代理机构可以结合自身实践经验及市场行情，提出需求制定的方向性意见，既能帮助需求部门更加准确地描述自身需求，也能提供优化完善需求的意见建议，使采购需求更加贴合标的市场。

——依托电子化平台畅通信息沟通渠道，消减信息不对称。

随着信息化技术的不断发展，在电子采购平台的建设过程中，可以增设沟通系统，将需求部门、采购部门、代理机构一同纳入，实现多个主体之间的信息共享。一方面，对采购需求的修改意见能保留沟通痕迹，充分了解各方意见建议，减少信息不对称。另一方面，三方相互制约，对需求沟通、修改的全过程进行监督，进一步防范风险，确保采购公平公正。

——坚决执行并持续细化专家评价机制，确保评审质量。

2022年8月10日，财政部发布了《关于在中央预算单位开展政府采购评审专家和采购代理机构履职评价试点工作的通知》（财办库〔2022〕192号），进一步加强对评标专家的监管，对于倒逼评审专家提高评审质量起到了积极作用。笔者认为，在坚决执行履职评价工作的基础上，未来可以进一步细化专家履职评价标准，并逐步建立评审专家追责机制，整顿评标专家行业秩序，保障评标质量。

——发挥采购人主体责任，应派尽派采购人代表。

在防范风险的基础上，应当充分保障采购人主体地位，增强主体责任，发挥采购人在编制采购需求、处理质疑投诉和履约监管等方面的主体作用。同时，应派尽派采购人代表，减少评审过程中对采购文件的误读错判，保障采购质量。这从财政部第二次发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》中也可窥探一二。此次征求意见稿第四十八条明确提出，评审委员会可以全部由采购人代表组成。此外，还应积极营造采购人敢履职、敢发声、敢担责的良好舆论氛围及社会环境，推动政府采购从程序导向型向结果导向型转变。

（作者单位：中央国家机关政府采购中心）

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