新时代健全政府采购管理的思考

【业内观点】

新时代健全政府采购管理的思考

■ 郭晋

我国自1996年开始政府采购试点工作。2003年，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）正式施行，标志着我国政府采购步入法制化管理轨道。二十余年来，政府采购规模和范围不断扩大，法规制度体系不断健全，政策成效不断显现，走出了一条从无到有、从点到面、从小到大，具有中国特色的政府采购制度改革之路。实践证明，政府采购制度的实施不仅节约了大量财政资金，而且对于创造公平竞争的市场环境、促进反腐倡廉以及推动实现国家经济社会目标发挥了重要的作用。

在取得成绩的同时，我们也要清醒地认识到，我国政府采购制度仍不完善，还需进一步深化改革。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议通过了《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》），明确了政府采购管理理念由“程序导向”转变为“以优质优价采购结果和用户反馈为导向”。

目前，《政府采购法》及相关制度正在修订。同时，财政部也出台了一系列举措，先行推进《深改方案》中能够立即开展的改革。在这种新形势下，如何准确把握政府采购管理理念的变化，如何贯彻落实新出台的一系列规章制度，如何构建满足现有制度要求、体现新的管理理念、符合实际的“三位一体”政府采购管理体系，成为新时代政府采购管理工作者迫切需要回答的问题。

我国政府采购管理发展历程

改革开放启动了我国由计划经济向市场经济迈进的步伐，建立了社会主义市场经济体制。我国政府采购制度在推进社会主义市场经济体制建设的历史背景下应运而生，并随之不断发展，向着更加成熟、更加定型、更加符合推动高质量发展要求的方向深化改革。

——我国政府采购制度建立和发展时期（1996年—2012年）。

1992年，中国共产党第十四次全国代表大会明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。经济体制转轨必然要求财政体制随之转轨，要建立与社会主义市场经济相适应的财政运行机制和模式。通过借鉴西方国家经验，我国将公共财政作为财政改革的目标，而公共财政管理的重要内容之一就是政府采购制度。

1995年，上海市财政局和市卫生局联合下发了《关于市级卫生医疗单位加强财政专项修购经费管理的若干规定》，这是我国第一个政府采购管理办法，从此拉开了我国政府采购试点工作的序幕。1998年，深圳首次以立法的形式颁布并实施了《深圳经济特区政府采购条例》，这也是我国政府采购第一个地方性法规。1999年，财政部颁布了第一部政府采购行政规章——《政府采购管理暂行办法》。同年，《政府采购法》也列入了全国人大立法计划。

2002年6月29日，《政府采购法》正式颁布，于2003年1月1日起施行，解决了我国政府采购无法可依的困境。然而，仅《政府采购法》远不足以涵盖政府采购活动中涉及的众多主体和各种经济关系。因此，一系列配套的规章制度陆续出台，为进一步健全与完善我国政府采购制度奠定了坚实基础。

在此后的10年中，我国政府采购的范围和规模不断扩大，法规制度体系不断健全，管理体制机制不断完善，政策成效不断显现，开放谈判稳步推进。全国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2012年的13977亿元，占财政支出的比重也相应由4.6%提高到11.1%。实践表明，《政府采购法》确立的政府采购管理基本制度，顺应了我国社会主义市场经济体制建设的客观要求，符合行政体制改革的方向。

——由程序导向型向结果导向型转变时期（2013年—2018年）。

2013年，党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府采购工作正处于连接政府和市场的位置，政府和市场关系的新定位必然对政府采购工作提出新的要求。

按照加快完善现代市场体系的要求，在坚持公平公正公开的市场竞争原则基础上，着力完善市场规则，推动形成统一开放、竞争有序的政府采购市场体系。按照加快转变政府职能的要求，将原本由政府直接提供的公共服务，转为向社会力量购买或合作方式提供，进一步拓展政府采购的领域范围。适应简政放权放管结合的要求，在经济活动中不能下场做“运动员”，而是要定好规则当好“裁判”，维护好市场秩序。按照构建开放型经济新体制的要求，遵循《政府采购协定》（GPA）的非歧视和透明度原则，加强电子化手段管理等要求，对我国政府采购制度进行必要的改革和重构，并注重改革的系统性、协同性、完整性和前瞻性。

根据新形势新要求，2013年时任财政部副部长刘昆在全国政府采购会议上提出了“深化政府采购制度改革要推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革”的思路。此后，《中华人民共和国政府采购法实施条例》颁布实施，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的政府采购制度迈出了更加坚实的一步。到2018年，全国政府采购规模已达35861.4亿元，较2012年增长约157%。政府采购法律制度体系日益健全，政府购买服务、审批环节简化、政府采购信息化建设等重要改革举措陆续实施，为同期社会主义市场经济体制、政府治理、财税改革贡献了力量。

——加快形成现代政府采购制度时期（2019年至今）。

2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议指出：“深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。”

2019年10月，党的十九届四中全会召开，提出“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上要取得明显成效”的目标。政府采购制度是规范政府与市场交易活动的基本制度，是现代财政制度和国家治理体系的重要组成部分。深化政府采购制度改革，就是要推进政府采购制度更加成熟、更加定型，更加适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。由此可见，深化政府采购制度改革也是贯彻落实党的十九届四中全会精神的一项重要工作。

按照《深改方案》的部署，财政部陆续出台了关于政府采购需求管理、优化营商环境、政府采购促进中小企业发展、规范小额零星采购、政府采购支持乡村振兴等一系列规章制度，并展开了《政府采购法》的修订工作。《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》针对采购人主体责任缺失、采购绩效有待提高、政策功能发挥不充分、公共采购制度不统一不衔接等问题，以解决政府采购实践中的突出问题为导向，优化政府采购法律制度体系，打造市场化、法治化、国际化营商环境，推动政府采购制度与国际通行规则接轨。

政府采购管理中的突出问题

——对政府采购的认识不全面，管理理念转变不到位。

由于作为程序法的《中华人民共和国招标投标法》出台较早，而《政府采购法》中也规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式，将政府采购简单等同于招标的观念大量存在，认为政府采购就是单一的经济行为。一些政府采购管理工作者以规范流程代替管理，在制定政府采购管理制度时，将公开招标数额标准降低，规定政府采购项目必须采用公开招标采购方式，对于不属于政府采购范畴的项目，也“一刀切”地要求必须执行政府采购流程。此外，采购需求管理不到位的现象也时有发生。有些采购人在编制采购文件时，需求不够清晰准确，评审标准中的分值设置与评审因素的量化指标不能很好地对应起来。还有些采购人认为政府采购工作结束于合同签订环节，缺乏对履约验收的严格管理。

——主体责任意识不强，过于依赖采购代理机构。

现行政府采购的委托代理机制和第三方评审机制客观上分解了采购决策权。有些采购人往往认为，采购流程由采购代理机构负责把关，采购结果由评审专家决定，自己只需等待结果签署合同即可，而忽略了采购人才是采购活动的第一责任人。由于主体责任意识缺失，有些采购人完全依赖采购代理机构，对政府采购相关要求缺少深入研究的主动性。而社会化的采购代理机构主要停留在采购程序的合规性代理，缺乏对采购单位需求标准和产业发展状况的专业化研究，且业务水平参差不齐，对政府采购制度理解不到位、工作存在失误的情况时有发生，加上采购人缺乏必要的关注与复核，从而导致实施过程中出现不规范的情况。此外，部分采购人对采购档案管理意识不强，采购过程中的相关文件留存在采购代理机构，造成采购档案缺失。

——专业能力建设不到位，管理水平有待提高。

政府采购是一个复杂的专业化过程，包括需求标准的制定、市场供需状况和产业发展情况的把握、具体采购方式的选择、合同相关条款的订立以及采购结果的履约和绩效评价，涉及经济、法律、产业等多方面的专业知识和实际操作经验。但大部分单位的政府采购管理人员数量有限，基层单位更是难以设置专职政府采购管理人员。人员队伍薄弱，而政府采购制度体系又比较庞杂，往往造成相关人员难以真正吃透政府采购制度体系知识，在制度解读、采购活动实施指导、监督检查等方面存在不深不细不实的问题。部分单位还存在采购内部控制机制不完善、采购流程各环节的工作要求和岗位职责不够细化、以政府采购流程代替采购内部决策机制等问题。

健全政府采购管理体系的建议

——转变管理理念，准确把握政府采购内涵。

政府采购包含着采购政策、采购制度、采购过程、采购管理等多方面内容，它不仅是对政府采购行为的管理制度，同时也是国家财政制度的重要组成部分。理解深化政府采购制度改革的相关部署，要从实现新时代新征程目标任务的高度，准确把握新的战略机遇、新的战略任务、新的战略阶段、新的战略要求和新的战略环境，切实转变管理理念；要从推进中国式现代化的广度，认识到政府采购制度必须与中国式现代化相适应，着力解决人民群众反映的政府采购领域突出问题，发挥政府采购政策工具宏观调控功能，更好地推动社会全面进步；要从构建高水平社会主义市场经济体制的角度，发挥优化政府采购营商环境对其他市场活动形成引领示范作用，推动有效市场和有为政府更好结合。

——履行主体责任，落实“谁采购谁负责”原则。

树立主体责任意识，充分认识到采购人是制定采购需求、落实采购政策、选择采购方式、公开采购信息、组织质疑答复、开展履约验收等采购各环节的第一责任人。采购人可以在相关环节中引入采购代理机构和专家提供专业化代理及咨询服务，但不得将管理责任转嫁给代理机构和专家。在需求管理阶段，将确定采购需求所需的调查工作融入预算项目立项阶段，根据实际需求编制预算，从而提高预算的科学性合理性，实现硬化预算约束、规范财政支出。加快建立需求审查机制，明确采购单位内部采购、业务、财务、监督等管理部门职责，形成相互配合、齐抓共管的合力。在采购实施阶段，在合理利用代理机构和专家力量的同时，着力提升采购人员的知识水平和管理能力，使之能够准确把握采购方向。在履约验收阶段，切实把好最后一个关口，确保实现采购目标。

——运用信息技术，完善采购内部控制系统。

政府采购管采分离，加上管理队伍人员不足，无法做到逐一跟踪项目进展。而采购项目的具体执行人员往往不会经常参与同类政府采购活动，对庞杂的政府采购制度体系了解不足。基于此，依靠人工很难做好政府采购管理工作。笔者认为，应充分利用信息化技术，建设政府采购内部控制信息系统。通过将制度流程固化到系统中，解决执行不到位问题；通过合理设置岗位权限，完善内部决策机制；通过设定预警规则，实现实时动态监控；通过全流程数据归集，完成采购档案电子化保存。

（作者单位：中国气象局计划财务司）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。