浅谈政府采购需求管理

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浅谈政府采购需求管理

■ 王璐璐

自《中华人民共和国政府采购法》颁布实施后，政府采购流程得到了有效规范，进一步凸显了公平、公开与公正。然而，由于有些采购人极为关注流程合规性，一些采购额仅几万元的项目也要用上公开招标这一“免责法宝”，导致某些法律规定执行时过于僵化和刻板。相比之下，采购需求之前很少被关注过，“超低价中标”或“质次价高”等现象时有发生。这种情况已引起采购管理部门的高度重视。

为保证政府采购实现“物有所值”，加强采购需求管理势在必行。2021年，财政部出台了《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）,旨在加强政府采购需求管理，实现政府采购项目绩效目标。笔者试图对《办法》的关注点进行分析，为相关主体提供参考。

压实采购人主体责任

政府采购的需求管理是一个完整的动态过程，要先从政府部门实现其职能的需要出发。以一般政府部门采购办公电脑为例，其起源就是为了满足具体部门电子文件处理的需求，采购人作为采购主体，有责任有义务把好源头关。在实践中，有些采购人忽视了自身主体责任，将一切交给代理机构去打理，认为自己不需要负责。还有些采购人认为自己是外行，为了提需求往往走捷径，甚至让意向供应商提采购需求。

为此，《办法》第五条指出，“采购人对采购需求管理负有主体责任，按照本办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。主管预算单位负责指导本部门采购需求管理工作。”《办法》第二十七条指出，“采购人应当将采购需求管理作为政府采购内控管理的重要内容，建立健全采购需求管理制度，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理。”

以上条款充分反映了落实主体责任、防范采购风险的要求。《办法》“还权+还责”于采购人，压实采购人主体责任，将原先的部门责任、个人责任，上升为“法人”责任，成为亮点之一。

以需求引领政府采购全过程

依旧以一般政府部门采购办公电脑为例，我们可以基于这个需求，并结合市场情况，设定这一类办公电脑的标准，包括主机、显示器的技术指标等。同时，政府采购还承载着许多政策功能，如，扶持本国产业、鼓励节能环保等，也需要融入需求指标中去。

然而在实际操作中，需求不清楚、表述不规范、含义不准确的问题时有发生。如，某单位通过公开招标方式采购为期3年的软件开发及运维服务，服务到期后，由于更换服务商，采购人认为原供应商所有源代码及知识产权都应归采购人所有，而原供应商认为采购人购买的是软件开发服务，不包括履行义务结束后知识产权转移，双方因此产生了分歧。

而《办法》特别强调了需求的重要性，以需求引领政府采购全过程。如，《办法》第九条指出，“采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确。”《办法》第十一条规定了必须进行需求调查的项目，可以概括为“资金量大、重要性高、专业性强、采购人自愿”四类，同时确定了两种可以不重复调查的情况。《办法》明确了采购需求编制的要求、需求调查的方法与适用范围等，为后续政府采购工作奠定坚实基础。

注重实施计划与风险防控

《办法》把采购实施计划单列一章，足见其重要性。其中，第二十一条提出全生命周期成本的概念，对提升政府采购工作实效性具有重要意义。全生命周期成本是指产品存续使用期间所发生的所有成本，包括设计制造、采购使用、维修保养、废弃处置等。这就要求采购人在开展政府采购活动时，不仅要考虑购置费，而且要认真考虑整个生命周期中预期的使用费用和维修费用。在实践中，低价购买的打印机也许墨盒昂贵，低价购买的显示器也许耗电量很高……可见，设备的购买成本低，未必能真正节约资金。只有降低产品在整个全生命周期中的总体使用成本，才能实现真正的节约。

《办法》同样将风险防控贯穿全过程，除了履约验收风险与合同履行风险防控外，还特别提出要建立审查工作机制。换言之，采购人在开展政府采购活动前，可以在单位内部组织需求管理审查，也可以组织相关专家和第三方机构参与审查。值得一提的是，在合同管理安排中，《办法》要求属于第十一条规定范围的采购项目，合同文本应当经采购人聘请的法律顾问审定。笔者认为，建立审查工作机制既可以规避采购人的违法风险，也可以减少采购过程中供应商质疑和投诉的风险，有利于提高政府采购的效率。

此外，笔者关注到，为落实《办法》相关要求，地方财政部门、采购单位、集中采购机构已经积极行动起来了。一些地方财政部门制定了采购需求、采购实施计划、审查意见范本，并要求各单位及时报备，不定期开展监督检查工作。采购人不断提升主体责任意识，完善内控机制，积极开展采购需求调查审查。集中采购机构为采购人提供全面科学的指导，做到每项指标的设定都紧密联系法律法规和实际需求。相信通过政府采购需求管理这一有力抓手，采购工作的透明度和执行力将持续提升，推动政府采购事业的良性发展。

（作者单位：北京市人大常委会综合保障中心）

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