供应商维权“法宝”有待升级

政采法治建设与国家治理现代化

供应商维权“法宝”有待升级

——对完善当前政府采购质疑、投诉及举报制度的思考

■ 田方

政府采购法颁布20年来，质疑、投诉及举报制度成为政府采购救济机制的重要组成部分，是供应商维护其合法权益的“法宝”，对规范政府采购秩序发挥了重要作用，但笔者认为，这些规定尚需完善，有待升级。本文试图梳理政府采购质疑、投诉及举报制度的发展历程，分析其当前存在的不足之处，提出相关合理化对策，以期为深化政府采购制度改革略尽绵薄之力。

政府采购质疑、投诉及举报制度的发展历程

2003年正式施行的政府采购法第六章对质疑和投诉作出了明确规定。此外，第七章第七十条规定，“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理”，为供应商的举报提供了法律依据。2004年，《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号，以下简称20号令）发布，对政府采购投诉制度作了明确规定，有效防止和纠正了政府采购不当和违法行为，保护了政府采购当事人的合法权益。2015年颁布的政府采购法实施条例，对质疑和投诉作了进一步细化，第六十四条明确了财政部门对政府采购活动的监督检查权利。随着经济社会的发展以及政府采购制度改革的深入，20号令已不再适应现行法规及实际监管的需要。2018年，《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）施行，对质疑和投诉进行了全面系统的规定，是当前质疑和投诉处理的主要法律依据。94号令进一步维护了供应商的合法权益和公平公正的市场秩序，并取得了良好效果。

当前政府采购质疑、投诉及举报制度存在的不足

一是频繁的恶意质疑扰乱政府采购秩序。当前，受国际环境更趋复杂严峻和国内疫情冲击明显的超预期影响，经济新的下行压力进一步加大。在这一严峻形势下，企业的生产经营压力显著增加，政府采购供应商间的竞争也日趋激烈。个别供应商在未中标的情况下，只要是自己参与的采购项目便会提起质疑，质疑的事项及理由各不相同，有的是主观臆测，有的是道听途说，有的是胡编乱造，且质疑只要提交一份质疑函即可，成本很低。同时，质疑只需符合质疑函所规定的格式及要件，采购人、采购代理机构就应当受理。而采购人、采购代理机构受理上述质疑后，经查证，往往是质疑不成立。从质疑受理、处理及答复的过程来看，反复受理类似的恶意质疑，极大地影响了采购人、采购代理机构的工作秩序和效率，但在现有制度上并无相关制约措施。目前，仅投诉有在全国范围内12个月内三次以上查无实据的列入不良行为记录名单及对虚假、恶意投诉的处置规定，而质疑没有相关制度规定，使正常的采购秩序因此而受到干扰。

二是投诉过程中暂停政府采购活动的掌握无标准依据。政府采购法第五十七条规定，“政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动”。可以看出，是否暂停采购活动主要依靠政府采购监督管理部门的自由裁量，但在实务中，政府采购监督管理部门对政府采购项目的实际情况并不能完全掌握。一方面，可能会出现投诉人以干扰采购项目顺利推进为目的进行投诉的情况，政府采购监督管理部门主观判断后要求暂停采购活动，而投诉处理的时间往往相对较长，这就致使部分时间要求紧急的采购项目受到影响，采购任务无法按期完成。另一方面，也会有被投诉的采购项目应该暂停但政府采购监督管理部门并未要求暂停的情况，由此可能出现投诉处理决定应当重新开展采购活动时合同已经开始履行或履行完毕等被动情况。

三是举报程序及规定不明确影响采购秩序。按照现行政府采购法的规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以先提出质疑，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意的，可以向同级政府采购监督管理部门投诉，这是质疑和投诉的正常程序性规定。然而，举报并无相关程序性要求，仅仅是参照政府采购法第七十条的总体规定，使供应商可以绕开质疑、投诉规定时限和原则随意进行举报且不需要承担任何责任。而无论是采购代理机构还是政府采购监督管理部门，对于举报都应当接收并在权限范围内进行处理。对于一些随意、恶意的举报，甚至会出现相关部门疲于应对的情况，其处理过程无论是对采购项目开展、采购秩序维护还是行政资源的使用，都有较大不利影响。此外，举报的受理及处理在制度上没有具体规定，导致在实践中监督管理部门没有明确统一的方式和标准。

优化当前政府采购质疑、投诉及举报制度的对策

一是在制度上强化对恶意质疑供应商的处理。质疑是供应商维护其自身合法权益的重要救济渠道，在充分保障供应商依法质疑权利的基础上，建议在制度上增加“供应商在1年内有一定数量以上质疑不成立的，采购人、采购代理机构可以将该情况报告至政府采购监督管理部门，由政府采购监督管理部门进行审查并可以参照投诉中不良行为记录名单制度进行处理”的规定，从而对恶意质疑的供应商起到震慑作用，进一步维护政府采购秩序。

二是优化投诉过程中暂停采购活动的条件要求。一方面，允许供应商在投诉过程中有申请暂停采购活动的权利，投诉受理机关根据投诉供应商的申请来决定是否暂停采购活动，以防出现应当暂停采购活动而投诉处理机关未决定暂停采购活动的情况。另一方面，对于投诉受理机关视具体情况决定暂停采购活动的要求，可以将其中的具体情况予以明确，明确指出在何种具体情况下可以暂停采购活动，最大限度规避投诉处理机关的自由裁量权。此外，允许采购人、采购代理机构对不适于暂停采购活动的情况提出申请，并说明具体理由，以防出现不必要暂停采购活动的情况，影响采购活动的正常进行。

三是全面完善举报程序及处理规定。质疑、投诉及举报作为供应商维护自身合法权益的重要救济机制，应当是一个相互补充、有机结合的整体。建议在充分总结近年来关于举报处理实践经验的基础上，制定有关政府采购举报处理办法，明确政府采购举报的举报期限、举报方式、举报程序、处理程序、处理标准等内容。同时，厘清采购人、采购代理机构、政府采购监督管理部门、信访部门及纪检部门在受理举报时的各方责任和职权范围，使政府采购举报有法可依。此外，政府采购举报处理办法也应与94号令相衔接，使质疑、投诉及举报都可以发挥其应有的作用，在切实提高政府采购工作效率的同时，最大限度地保护供应商的合法权益。

（作者单位：海关总署物资装备采购中心）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。