破除工程采购的“楚河汉界”

【探讨与争鸣】

破除工程采购的“楚河汉界”

■ 罗道胜

长期以来，政府采购法和招标投标法在一定程度上存在适用范围不协调、监管主体重叠、监管内容交叉等问题，由此形成了政府工程采购和货物、服务采购两套几乎不同的监管体系和模式。可以说，工程采购的法律适用问题给从业人士带来了极大困扰。笔者认为，要切实解决工程采购的法律适用问题，须破除工程采购的“楚河汉界”，实现政府采购法和招标投标法的合二为一。

有学者认为，招标投标法是一部规范活动的程序法，而政府采购法是一部规范活动的实体法律，包括全面、综合事项，内涵丰富得多。也就是说，实行政府采购的工程，若采用招标投标方式，依据现行法律，按招标投标法规定的程序执行，但按政府采购法执行更合理。具体操作是，发改委立项和资金批复，财政部门据此编制预算，各相关部门按项目批复及批准的预算，根据现行工程管理规定组织实施，建设部门负责工程建设技术标准、定额标准、质量监理以及建材市场管理等。但这只是一家之言，并没有形成共识，更多的是相关建设工程行业主管部门工作人员认为，建设工程采用招标投标方式的就是适用招标投标法，不属于政府采购项目，更不适用政府采购法，且在实践中普遍这样执行。

但笔者认为，这不仅仅是理解和认识问题，更重要的是工程监督管理协调问题。的确，目前规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”，这种“链接式借法”管理模式，很容易让人理解为招投标工程不属于政府采购，属于例外情形。同时，招标投标法先于政府采购法出台，且自2017年12月28日起修订施行的招标投标法也未明确招投标工程适用政府采购法。再者说，招标投标法和政府采购法位阶同等，都是通过人大立法，不能因为它是程序法而降低其位阶。此外，在实践中，对于招投标工程，财政只是进行了工程预算、决算及工程款的拨付工作，显然，这只是履行了财政职能，并不是政府采购法规定的监督管理职能，从采购计划、备案、招标文件文本制定、招标投标过程、工程招标代理、合同备案、建设管理（设计、施工和监理）、投诉处理、验收管理等绝大部分环节，政府采购监督部门均未参与监管，甚至建设工程必须公开招标的金额标准也是由发改委确定。因此，必须招标的建设工程既是立法难题，也是执法难题。

从全球范围内来看，政府主体采购的工程与自主经营市场主体建设的工程项目，在政策功能、合同管理、绩效目标管理上是完全不同的，应当适用不同的监管制度。政府主体采购工程适用政府采购法，自主经营市场主体的招标可以适用招标投标法。如此一来，既不破坏现有主管部门的分工管理体制，又可以让主管部门依旧在投资立项管理环节行使管理职能，只是工程招投标活动应纳入政府采购法规制和财政部门监管，这是对市场主体关切的积极回应，也是政府采购领域推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现，更是我国财政预算管理一体化、绩效管理一体化的必然要求。

当然，新的管理制度的确立，不可避免地要改变原有的管理体系和管理方式，协调事项也就应运而生。其中，最突出的就是采购管理与工程管理的衔接。货物和服务不存在相应的管理问题，但工程却不同，有建筑工程管理。对于招标投标法规范的招标投标工程，国务院还明确了相应的行业管理部门及其职责。因此，客观上存在管理的协调配合问题。

现行的工程采购实际上是多头管理，发改委负责工程项目的立项和工程招标的协调，建设部门负责工程的施工标准和建筑市场管理，以及招标的行业中介机构管理。但管理行为缺乏衔接，难以统一形成合力，达不到预期管理效果。纳入政府采购法后，财政部门可综合协调，统一政策，各司其职，协调配合，规范行为，包括预算管理、信息管理、方式管理、合同管理、投诉处理、监督检查、行政处理、制定规章制度等。建设工程行政主管部门如水利、交通、铁道、民航、信息产业等负责相关行业工程项目的监督执法，由发改部门监督检查。但要在工程上切实做到两法合一，建议删除“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”的内容，且在附则中规定“对于政府采购工程招标投标管理办法，由国务院财政部门另行制定”。

（作者单位：江西省宁都县财政局）

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