国际采购文书对中国企业参与欧盟公共采购项目的影响

【业内观点】

国际采购文书对中国企业参与欧盟公共采购项目的影响

■ 陈宇

历经十年的磋商和酝酿，欧洲议会和欧盟理事会于2022年6月23日正式通过了国际采购文书（International Procurement Instrument，以下简称IPI）法案。该法案于8月底正式生效，有效期5年。可以预期的是，IPI将会对非《政府采购协定》（以下简称GPA）成员国的企业参与欧盟公共采购项目造成很大限制，尤其对中国等新兴经济体国家具有较强的针对性。本文试图通过梳理IPI的立法背景，研究其关键条款，分析IPI对中国企业的影响及相关建议，为我国企业更好地参与欧盟公共采购项目提供参考。

IPI立法过程中的中国因素

在国际贸易层面，欧盟一直试图在世界贸易组织2014年修订的GPA范围内，以多边方式实现公共采购市场开放方面的对等性，并以双边方式（如欧盟—日本经济伙伴关系协定的政府采购章节）进入对方公共采购市场。然而，结果却是好坏参半，原因在于许多新兴经济体还没有加入GPA或以双边方式向欧盟开放其公共采购市场，例如，巴西、中国、印度等。由于多方面原因，中国加入GPA的谈判进展缓慢，欧盟由此一直将中国视为在公共采购领域采取歧视性措施的典型对象之一。

此外，中国与欧盟之间持续多年的贸易顺差问题较为突出。特别是从2016年以来，中国一直居于欧盟前五大逆差来源地的首位，且顺差额逐年增长。这导致双方多年来在反倾销、技术性贸易壁垒、保障措施和知识产权等领域的贸易摩擦持续不断，欧盟也不断强调中国必须采取应对措施来改变贸易一直失衡的局面。

这些因素都促使欧盟将中国问题作为制定该法案的一个重要因素，意图推动甚至迫使贸易伙伴国家参与GPA谈判，加速开放公共采购市场。从这个意义上看，IPI法案有可能成为中欧贸易摩擦的一个新领域。

IPI对中国企业的影响

一是中国企业将失去直接竞标欧盟大型工程项目的机会。

根据IPI法案第二章第六条项下第四款和第六款的规定，对于估计价值等于或超过1500万欧元（扣除增值税）的工程和特许权项目以及估计价值等于或超过500万欧元（扣除增值税）的货物和服务项目，欧盟招标当局有权采取IPI调整措施。一方面，允许受IPI措施限制的第三国企业参加投标，但调高投标评估分数值到100%，导致其丧失价格竞争优势；另一方面，将受IPI措施限制的第三国企业直接排除在投标程序外。

近年来，我国参与欧盟公共采购的主要领域集中在合同额高于1500万欧元的大型工程项目。该法案将直接导致我国企业难以参与欧盟大型工程项目，使得其竞争优势无法发挥。

二是中国企业间接参与欧盟大型工程项目的渠道遇阻。

根据IPI法案第一章第三条项下第二款的规定，当投标人为联合体时，如果受IPI措施限制的第三国联合体成员所占比例超过15%，且提供了至少1项用于满足投标资格要求的业绩或其他支持（如核心业绩、人员、财务能力等），则欧盟招标当局将对该联合体采取IPI调整措施。根据IPI法案第二章第八条的规定，中标方应承诺不会将高于合同额50%的比例分包给受IPI措施限制的第三国的经营者。如违反承诺，则其会面临合同额10%至30%的罚款。

上述规定进一步限制了我国企业通过联合当地合作伙伴来规避IPI法案的可操作性，使得组成联合体投标和作为主要分包商参与投标获取的实际经济价值大为降低。

三是中国企业存在被迫退出欧盟公共采购市场的现实风险。

根据IPI法案第二章第六条项下第十一款的规定，一项IPI调整措施应在其生效后五年内到期，到期后还可延长5年期限。如果中国企业在数年内无法参与欧盟公共采购工程项目，将导致中国企业事实上退出欧盟公共采购市场，而此前多年的市场开发和塑造品牌的努力都将付之东流。

综上所述，笔者认为，随着IPI法案的正式生效，非GPA成员国企业参与欧盟公共采购项目的机会将被极大限制，这将对在欧盟经营的中国企业产生重大负面影响。

中国企业如何应对

在国家层面，各国的贸易政策博弈是一个长期过程，这有待我国适时出台相应的应对措施。而企业本身仅仅是这种国家间利益博弈的着力点，事实上处于相对被动的地位。但这并不意味着中国企业只能无所作为。笔者认为，可以通过合理利用和规避IPI法案的方式，解决我国企业当前在欧盟公共采购市场遇到的困境。

一是在参与项目方式上，与外国企业开展多种形式的合作。

在总结现有与跨国企业在第三方市场合作经验的基础上，中国企业可以在对外承包工程的设计咨询、造价咨询、投融资、工程建设标准化、建设施工和运营管理等方面，深化与有意愿的国家、国际组织、大型跨国企业、国际金融机构等开展多边合作。

在股权投资方面，中国企业既可以通过成立属地公司等方式推进属地化建设，来提高本土化成分，也可以以收购、参股、合资等方式（占比不超过15%）与国际承包工程企业合作，支持参股企业以直接参与投标的方式来间接参与欧盟项目，为高水平参与项目竞争创造便利化条件。

在分包方面，中国企业可以作为专业分包商参与欧盟公共采购项目，但要控制不超过参与项目合同总价值的50%。例如，在工程项目的投融资、设计咨询、设备采购、建设施工、运营管理等多个方面进行参与，不断提升国际竞争力，推动对外承包工程发展向产业链高端延伸。

二是在项目范围上，合理选择多种类的招标项目。

中国企业可以关注IPI法案管辖之外的当地项目，以及该法案的例外条款中的项目，寻找参与多种类欧盟公共采购项目的机会。

在非欧盟资金支持的项目方面，中国企业可以关注多边开发银行资助的项目、私人投资的项目，以及惠及民众的“小而美”民生项目。目前，民生项目相对规模小、周期短、经济和社会效益较好，已成为我国对外合作的优先事项，特别是聚焦清洁能源、农业经济、卫生健康、文化教育等领域，将得到我国对外援助资金的重点政策支持。

在IPI法案的例外条款方面，根据IPI法案第二章第七条，欧盟将会发布免于适用法案的采购当局清单，中国企业可以关注在例外清单上的招标当局所发布的招标项目。根据IPI法案第二章第九条，中国企业可以寻找不对公共采购程序适用IPI调整措施的招标项目（满足投标方唯一、公共卫生或环保因素等），但这类项目更有赖于欧盟委员会和招标方，其范围和程度有赖于该法案落实的情况。

三是密切关注IPI法案的实施进展，及时调整和制定更有针对性的应对措施。

一方面，IPI法案为欧盟实际执行法案预留了一定的弹性空间。其明确规定，是否采取IPI调整措施需要考量与第三国限制性措施的相称性、替代供应来源的可用性、符合欧盟利益的整体性等重要因素。

另一方面，现在法案的条款规定较为原则，法案的实施情况有待进一步考察。例如，评分调整措施、豁免IPI措施清单等具体程序标准和要求都有待欧盟委员会于明年发布的实施细则。

因此，中国企业有必要密切关注IPI法案的实施进展，以及可能影响IPI实际执行的因素（如，中欧政治和贸易关系的实时变化、IPI实施细则等），通过更长一段时间的观察和研究，再及时调整和制定更有针对性的应对措施。

（作者系北京德和衡律师事务所高级联席合伙人）

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