关于政府采购法修订的几个理论问题（下）

政采法治建设与国家治理现代化

关于政府采购法修订的几个理论问题（下）

■ 何一平 徐剑波 魏海峰 袁贤根

除了对政府采购合同的相关争议进行讨论外，笔者还想进一步探讨政府采购基本功能与政策功能的关系，以及优质优价、绩效、物有所值之间的关系。

基本功能与政策功能的关系

政府采购的基本功能也可称为政府采购的基本目标，是指政府采购意在达到的优质优价，以及因规范而实现的预防腐败等功能或目标。政府采购的政策功能也可称为政府采购的政策性目标，是指政府采购作为一种调控工具而对经济社会特定领域或特定对象的支持或促进，包括支持或促进创新、节能环保、不发达地区和少数民族地区发展、中小企业发展等。政策功能是一种派生性功能，容易非理性化，应受法律严格控制。在实践中，一方面，法定政策实效不足；另一方面，存在政策工具被滥用、非理性扩张、不当干预市场的问题。《深化政府采购制度改革方案》提出，构建现代政府采购制度要以优质优价采购结果和用户反馈（基本功能）为导向，同时将政策功能完备作为现代政府采购制度的重要内容。笔者认为，政策功能完备作为改革目标之一，不得作泛化理解。基本功能与政策功能的价值目标并不完全一致，两者易发生冲突。过度追求政策功能势必对基本功能造成损害。

在基本功能与政策功能的关系方面，应坚持基本功能优先，在此基础上追求政策功能，且政策功能拓展应有合理边界。换言之，政策功能完备应是有合理限度、合理边界的完备，而不是没有限度、没有边界的完备。现代市场经济应发挥政府采购的政策功能即调控功能，而非忽视政府采购政策功能的有限性，将其作为万能工具使用，导致舍本逐末、本末倒置，使得以基本功能为导向可能沦为一句空话。

经济合作与发展组织（以下简称OECD）于2017年在《公共采购支持创新：良好实践与战略》报告中提出“OECD推动战略性运用公共采购支持创新的框架”（以下简称OECD框架）。OECD框架以12项原则为基础，即透明度、诚信、准入、平衡、参与、效率、电子采购、能力、评价、风险管理、问责和整体性原则。其中，平衡原则概括了在公共采购物有所值的基本目标与其他政策目标之间进行平衡的必要性。平衡原则强调，公共采购制度有助于实现环境保护、创新、增加就业和发展中小企业等迫切的政策目标，但应与公共采购实现物有所值的基本政策目标相互平衡。在政府采购支持创新方面，OECD建议各国应将创新作为公共采购的第二位政策目标，并将其与物有所值目标进行协调。

正因为政策功能是政府采购作为一种调控工具而对经济社会特定领域或特定对象的支持或促进，政府采购活动应当遵守的根本性准则就不宜作为政府采购政策。将政府采购活动应当遵守的根本性准则作为政府采购政策，反而会降低其重要性。因此，笔者认为，《征求意见稿》第二十三条、第二十四条将本国采购、维护国家安全作为政府采购政策，并不妥当。在我国未加入《政府采购协定》、政府采购市场未完全对外开放的情况下，本国采购应当是政府采购的根本性准则，即基本原则。而管控进口才是政策性目标，才属于政策功能。同样，维护国家安全也是政府采购活动应当遵守的根本性准则，而不是政策性目标。

优质优价、绩效、物有所值之间的关系

优质优价、绩效、物有所值都是对采购结果的重视和追求。

优质优价强调采购标的本身的质量和价格的关系，属于政府采购基本功能的范畴，且属于基本功能中的核心功能。《深化政府采购制度改革方案》提出，构建现代政府采购制度以优质优价和用户反馈为导向。这充分说明优质优价是现代政府采购制度的核心价值目标。

关于政府采购绩效，目前并没有统一的认识和表述。有学者指出，政府采购绩效是指政府采购产出与相应的投入之间的对比关系，是对政府采购效率进行的全面整体的评价，与政府采购效率既有区别又相互联系。一般来说，政府采购绩效不仅注重对政府采购行为本身效率的评价，更注重对政府采购效果的评价。政府采购的绩效包括狭义的政府采购绩效和广义的政府采购绩效，政府采购的公共性决定了在讨论政府采购绩效时，应该将政府采购绩效界定在广义的范围，除经济效益以外，还包括政治绩效和社会绩效。该观点实际上把基本功能和政策功能都纳入绩效考量的范畴。

物有所值则是一个相当抽象、不易把握的原则，对什么是物有所值、怎样才算是物有所值等问题的回答，智者见智，仁者见仁，极难形成统一意见。有关负责人指出，政府采购作为财政支出管理的一项基本制度，是全面实施绩效管理的重要载体，实现绩效目标落实到政府采购，就是确立政府采购物有所值制度目标。具体要在采购需求、交易规则、合同签订及履约管理、政策功能中体现物有所值目标。这实际上是把基本功能和政策功能都纳入绩效与物有所值的范畴。

然而，OECD框架将物有所值限定于政府采购基本功能的范畴，而未将政策功能纳入物有所值的范畴。对此，笔者高度认同。基本功能是政府采购的主要功能，政策功能是补充功能。将物有所值限定于基本功能的范畴，有利于突出基本功能的第一性，控制政策功能的非理性化。但笔者更倾向于用优质优价而非物有所值来表达政府采购的基本功能，与深化政府采购制度改革提出的“以优质优价和用户反馈为导向”建立现代政府采购制度的表达保持一致。对于绩效，则应当把基本功能与政策功能都纳入其考量之中。

此外，笔者赞同将绩效原则作为《征求意见稿》的基本原则，且应是首要原则，但在设计具体规范、制度时，则应坚持以优质优价为核心价值追求的基本功能的第一性，良好平衡基本功能与政策功能的关系。

为突出绩效原则的首位性，笔者认为，《征求意见稿》的基本原则，宜采用《民法典》对基本原则的表达方式，即《征求意见稿》的基本原则不以“原则”命名，而是对各项原则作适当展开。如，《民法典》第四条将平等原则规定为“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”；第五条将自愿原则规定为“民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系”。

采用《民法典》的表达方式，好处在于使各项基本原则更加明确、具体，体现出在本领域的特定内涵。政府采购法所规定的公开透明原则、公平竞争原则、公正原则（以下简称“三公”原则），在其他领域的法律也将其作为基本原则，仅在表述上略有不同。如，《中华人民共和国拍卖法》《中华人民共和国证券法》等。但其在不同领域的内涵显然不同。《征求意见稿》将“三公”原则简单规定为基本原则，无法凸显其在本领域的特殊性。

同时，各项原则分别描述，可以根据重要性的不同进行排序。如此一来，绩效原则就可以比较妥当地列于诸基本原则之首。若合并在一条或者一款进行表达，受制于语法结构、语言表达习惯等，只有将绩效原则列于“三公”原则和诚实信用原则之后，才比较通顺，却又凸显不出其在《征求意见稿》规范体系中特别重要的地位，易导致对绩效追求的末位化。

（作者单位分别为浙江省财政厅、浙江省社会主义学院、浙江省监狱管理局、浙江省杭州市临安区财政局）

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