国际政府采购立法改革趋势

当前，《联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》（以下简称《示范法》）、GPA改革问题引起了国际和国内社会的诸多关注。在第二届公共采购国际论坛上，来自联合国组织的官员专家、国内外学者就这些问题进行了深入探讨。本报特摘发部分与会代表的发言。

《示范法》的改革框架

Samira(联合国国际贸易法委员会专家)

《示范法》于1994年起实施，当时很多国家在开展市场经济，要求有透明的机制来推行政府采购，因此我们后来对版本进行了扩展，伴随着《立法指南》一起颁布，成为各国的模板。自2004年8月起，联合国国际贸易法委员会第一工作组（采购）开展对《示范法》有关修订建议的拟订工作。目前我们与30多个国家有过沟通。具体的改革涉及以下几方面内容：

一是在电子采购方面，使用电子采购有许多潜在的好处，包括在更广阔的供应商市场上通过更激烈的竞争提高货币的价值，更多地了解供应商和更具竞争性的技术，节省时间和成本，改进所授予合同的管理，并通过加强监督和减少供应商与采购实体之间的直接接触，促进对规则和政策的遵守，减少腐败和滥用行为。此外，电子采购提供了采购过程中加强公众信任和提高透明度的宝贵机会。工作组认为电子采购的潜在好处与《示范法》序言中载明的许多宗旨和目标是一致的，但需要对该法进行审查，以使制定了有关法律的国家能够充分享有电子采购的好处。由于技术的迅速发展以及成员国技术水平的悬殊，工作组可能认为《示范法》的任何补充条款都应是技术上中立的。因此，在本说明中，技术仅在影响政策考虑时才会有所涉及。到目前为止，涉及使用电子采购的主要政策问题出现在下述两个领域：一是与采购有关的信息的发布，包括制约采购合同的法律和条例、招标文书和有关信息和所授予合同的发布。二是在采购过程中使用电子通信，包括使用电子（反向）拍卖。

二是在框架协议方面，工作组认为框架协议的确有潜在益处，因此应当在《示范法》中作出允许这种操作的规定，同时应当考虑所使用系统的类型以及适当的监管程度。工作组在历届会议中关于框架协议问题的讨论集中在以下方面：一是框架协议的适用范围是否应当允许对所有采购使用框架协议，是否应当为确保成本效益而根据估算总值确定一个最低限额，是否应当只允许对重复性采购这种将在一段时期内发出个别订购单的采购方式使用框架协议。或者，通过框架协议有效地进行数额极小的采购、重复采购和紧急采购。二是适用例外。对于可以根据框架协议采购的项目的种类是否应当加以限制，以便把某些服务和工程排除在外，例如那些规格使用期短的服务和工程。三是如何对框架协议下的采购进行合并以确保管理。四是是否应当限制框架协议的期限。五是如何就公告和公示要求作出规定。例如，可以要求定期向每个供应商公布发出的订单的数量。另外，工作组还应考虑采购实体是否有义务在发出订单时通知其他潜在的供应商，并且有义务公布在某一框架协议期间对规格作出的任何修改。六是是否必须对采购的两个阶段进行审查（即使只是事后审查）。七是是否只在下述情况下允许使用框架协议。规格是从一开始就准确拟订的，规格的程度可以修改。由此产生的一个附带问题是，对规格的修改到了什么程度才有必要进行新的一轮采购，可否考虑使用通用规格，同时对所准许的修改或调整程度提供指导。八是是否应当以某种形式论及采购合同的各个方面，如确定最高或最低数量或数额，是否要用一份协议写明与所有供应商的相同条件，等等。

三是在救济和利益冲突方面，工作组注意到《联合国反腐败公约》已经于2005 年12 月14 日生效，其目标是促进更为有效地预防和打击腐败的措施；支持在预防和打击腐败（包括在资产追回）方面的国际合作和技术援助；推行廉政、问责制并适当管理公共事务和公共财产。虽然其关于采购规定的主要内容与《示范法》是一致的，但其有关国内复审的要求或救济规定以及关于利益冲突的规定均超出了《示范法》的现行规定，工作组认为应加以进一步注意。工作组关于救济和国内审查方面修订工作主要围绕以下方面展开： 一是在颁布立法指南中就各国法律应予纳入的复查条文提供进一步指导。二是承认事实上存在不同的制度，其中有些主张通过法院进行复查，而另外一些主张进行独立的行政复议，考虑到《示范法》在这方面有着充分的灵活性，并且审查机构的独立性最为重要，工作组应当将若干选择留给各国自行决定。如果有必要在这一问题上发表进一步意见，就应该在指南中加以体现。三是关于司法复审程序的规定应当留给颁布国自行决定。四是应删除第52 条第(2)款中的例外情形清单。但在《立法指南》中应当指明，适宜将一些事项排除在审查范围之外，这些事项可以包括目前所列事项中的一些事项及其他事项。工作组商定将利益冲突问题列入修订《示范法》和《立法指南》时拟作审议的专题清单，并认为应将《联合国反腐败公约》作为修订的基础。

GPA应照顾发展中国家

Arie Reich(以色利巴伊兰大学教授)

Samira女士谈了《示范法》改革，我与大家分享一下我对目前GPA改革的一些观点。

首先，什么是GPA？它不是WTO整体签字的一部分，参加GPA是自愿的。中国目前也一直在谈判。现在GPA有40个成员方， WTO有100多个，GPA的成员方大多数是发达国家，因此吸引更多的发展中国家加入是GPA的一项艰巨任务。

从法学上说，GPA有两个支柱：实质和程序。实质是要求给予其他会员国“最惠国待遇”，外国供应商可以平等进入本国市场；而在程序方面主要就是透明、公开。但是，目前存在的一个问题是成员方数量太少，因此GPA要努力吸引发展中国家。我认为，新的GPA文本可以保留照顾本国供应商的政策。只要有国家愿意参加，可暂时保留保护本国企业的政策，也可以让本国供应商去拿外国政府的合同，在未来再做改进。我不知道这种“小诡计”是否能吸引发展中国家。

其次，GPA文本一再强调透明度。在序言中提到，GPA的目标是改进政府采购的可预测性以及有效地管理公共资源的正当性，跟国际贸易是没有关系的。然而，使用公共资源预防腐败，显然是国内政治的问题。但因为这项规定属于序言部分，在法律上可以作为背景来解释法律。比如，有人发现本国政府采购工作人员腐败，他们就有资格来投诉。此外在GPA第5条第4款要求公开采购方式来避开冲突，比如，若采购官员与供应商有利益关系，就必须公开或回避。但是其问题在于有些成员方尚未加入《联合国反腐败公约》，这个问题如何来协调？

最后，我比较不满意的是GPA的法律救济力度不大。现行GPA在司法救济程序上允许非司法审查机构介入，这使得司法救济的独立性削弱，可能会导致审查机构与采购结果的某种利益关系，因此现行的GPA司法救济亟待改进。在政府采购活动中最好的裁判是供应商，应给予供应商去司法机构进行申诉的法律救济权利。      （整理 肖珏）

每年英国中央政府要花费6100万英镑购置台式电脑和笔记本电脑。目前，英国中央政府有台式电脑46万台，笔记本电脑6万台，通常并不从电脑制造商那里直接采购，而是由13家不同的IT服务商提供。各部门也没有统一的采购标准。在笔记本电脑采购中，有的一台353英镑，而有的一台则要2000英镑，两者价格相差达5倍。

链接

英国政府采购管理体制简介

1984年英国政府提出了推行现代政府采购制度的改革方案，建立了现代政府采购模式。英国财政部设立政府采购办公室，其主要职责是：制订有关政府采购政策和法规，提供采购信息，实施监督和检查。在全国5个大区按行业或部门设立了50多个采购机构，进行具体的采购业务。

除了宣传设施的采购必须由专门的部门负责外，政府各部门对自己的采购决定负责，自由决定是否采用中央采购代理机构为各部门和其他公共机构签订初步采购协议。即使财政部的采购业务也可委托其他部门进行。

多年来，英国中央政府各部门的采购都是只在政策指引的基础上进行。除了控制政府支出之外，种种合法的专门采购方式都被视为不必要。

各政府部门对自己的采购决定负责。但这些决定必须在财政预算的范围之内；同时，他们还必须就其所有支出向议会负责。

财政部通过预算制定出收入和借贷额度，对未来3年中每年的公共支出作一个总预算，并在各部门支出和应急备用资金之间作出预算分配建议。

根据有关法律规定，政府各部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式，要以最合理的价格采购自己需要的商品和服务。

英国政府有多种采购方式，合同授予的最通用方式是让那些按一定标准选出来的供应商凭各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标；对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同，各部门可以采取公开招标方式，让任何对合同感兴趣的供应商都可参加投标竞争，而对于较复杂的合同，如私有经济项目，则应采取协商和竞争投标相结合的方式进行；对于少数极为复杂的合同，则只应采取有竞争性的协商谈判方式；只有对于极廉价的采购或极例外的特殊情况，方可采取单方投标（单一来源采购）的方式；投标后再协商的办法也被认为是一种实现“物有所值”的可行方式，可以更好地用好资金和改进合同细节。  （整理 赵家旺）