预算编制已基本告别传统的基数法

【湖南政府采购实名举报事件延伸探讨】

担心今年的预算执行情况会影响第二年的预算编制，所以一定要花完预算？财政部财政科学研究所副所长白景明在接受《中国政府采购报》采访时明确表示——

预算编制已基本告别传统的基数法

本报记者 赵家旺

临近年底，发生在湖南政府采购领域的一起特殊事件，再度搅起了社会媒体对政府年底花钱行为的“口水”风暴。

事件起因于湖南长沙市海韵琴行有限公司总经理陈荣的实名举报。举报称，湖南省财政厅、文化厅、省直机关事务局的一起政府采购项目中招标过程有“猫腻”，原本1500万元可以完成的采购，最后却以3000万元高价成交。对此，湖南省文化厅规划财务处相关负责人给出的理由之一是，这是预算执行的需要，如果预算没有执行完,财政就要收回,必然会影响第二年的预算编制。

这种“花完预算”的解释，经媒体披露后，迅速在网络上“蹿红”，人们关注的焦点也跳出了该起政府采购项目，转向了对政府花钱行为的疑问和思考：是什么决定了这种态度和动机？又该如何规范政府支出行为？

“花完预算”的动因何在

预算单位如此鲜明地道出“花完预算”的理由，这种情况并不多见。从相关负责人的回答来看，其最大的担心在于今年的预算执行情况会影响第二年的预算编制。那么，两者之间究竟有怎样的联系？

“预算编制经常采用基数法。上年花钱决定了下年的预算规模，这样导致即时花钱的激励很强。”中国社科院财贸所研究员杨志勇所说的这种“基数法”对于预算单位而言并不陌生。在过去相当长的一段时间内，我国地方部门预算编制都是采用简单基数加一定增长的办法来确定财政拨款资金分配。简而言之，如果今年预算单位花的钱少，那明年能争取到的资金势必受损。

然而，对于这种观点，财政部财政科学研究所副所长白景明并不赞同：“我认为，社会上在某种程度上存在一定的误读。现行的支出预算构成大体分为两块：基本支出预算和项目预算，预算编制已基本告别了传统的基数法。基本支出实行定员定额管理，项目预算中有支出项目需求，才会安排相应的预算，因此，基本不存在今年预算规模决定明年预算规模的情况。”

白景明认为，政府采购项目涉及项目预算，而项目预算在执行方面对下年度预算的影响视不同情况而定，大概可分为3种情况：一种是多年度连续执行项目，根据本年度执行进度情况安排下年度预算指标。第二种是属于本年度执行的项目，由于特殊原因今年没有执行完，可以经批准结转到下年度执行。第三种是属于本年度执行的项目，已执行完但产生结余，或者没有执行完且来年没有执行的必要，那么由财政收回。

在实践中，预算单位较为担心的情形是预算结余结转资金被收回。中央财经大学政府管理学院教授徐焕东认为，作为花钱主体，预算单位长期以来形成的惯性是把预算资金看成自己的，“好不容易争取到的钱怎么愿意再交回去。”

“特别是近2年来国家对于关系预算单位切身利益的结转结余资金制度在不断规范收紧，制度的目标与预算单位的意愿相悖，便有可能会形成反向激励效果，结果便是贴着预算线来花钱。”实践中的情况也引起了部分业内人士的注意。某市政府采购中心负责人表示，该采购中心计算机协议供货统计显示，有超过80%的采购量集中在距离采购预算控制标准最近的一档产品上。

“如果花完预算行为不是局部现象，我们首先应该考问的是制度本身。到底是什么样的制度鼓励或迫使众人这么做？”杨志勇说。

“目前，对于预算结余资金，国家规定原则上不允许各部门的当年预算结余资金在当年留用，而是需要纳入下一年度部门预算安排。”中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，这对于各部门而言，意味着如果当年预算安排的钱未花完，那就等于“不花白不花”。既然如此，为何不花掉呢？这就是制度对各部门预算行为的影响。反过来，如果允许各部门自由裁量式地留用预算结合，导致的问题会更多、更严重。两相比较，还是结余收回的规定带来的负面作用较小。但是，这并不意味着某些部门对当前规定的滥用行为是合理的。

根源在于预算编制不到位

“该案例突出了预算结余问题的严重性。”王雍君认为，在预算收入快速增长、预算规模迅速扩大的背景下，由于种种原因，近年来各级政府的许多部门形成大量预算结余，在下半年尤其是第四季度表现得更为严重。

过往部分地区公开的资料直接印证了这种状况的存在。《广东省2010年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，2010年广东省级财政总收入2796.03亿元，支出1972.2亿元，结余结转达823.83亿元。湖南省审计厅发布的《关于2010年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，被审计的15个省级部门年终结余资金就达3.84亿元。

“问题表现在执行阶段许多预算单位的预算资金花不完，但根源在于预算准备阶段的基础工作严重不到位。”王雍君表示，对于预算单位而言，预算准备的关键在于支出预算编制。支出预算编制要面对两项关键工作：一是预算监管部门有能力准确测算各部门各单位真实的支出需求，二是确保各部门各单位的支出需求不得超过设定的预算限额。就采购预算而言，除了这两个条件外，还需要确保采购品的价格预测的客观性和准确性，尤其是需要确保遵循标准的采购程序。

“但事实上，各部门的职责、任务、目标以及达成这些目标的标准支出需求信息，经常不能在部门预算文件中得到详细阐明。在预算准备和审查阶段，预算审查部门，尤其是各级人大和财政部门既无足够的时间也无足够的资源，获得和审查各支出部门真实的支出需求。信息的严重不对称和监管乏力，导致许多部门的‘预算不饱和’，该做的事未做，这是形成预算结余的重要原因。”王雍君如是表示。

杨志勇也认为，预算编制的精确性受到诸多因素的影响，很难做到精确科学。预算不时遇到新的任务，如上级政府要求，或领导指派等人知因素的影响，需要微调。同时，预算编制与预算执行过程中的相对随意是相辅相成的。如果执行严格，那么就会给编制的科学性形成压力，倒逼编制的科学性和准确性。近年来，政府预算改革在加快，加大预算执行力度已成共识。但是，由于预算编制的问题，导致大量预算资金沉淀到年终，形成了年终花钱的压力。

关键在于是否是“恰当地花钱”

花钱的压力集中于年底，于是便出现了近年来社会媒体对于政府年底突击花钱的种种过激言论。

“在年底前合规地执行完，总比平时胡乱地花完要好。在某种程度上，突击花钱是正常的，在各国都存在这种状况。”白景明认为，由于财政预算批复下达的时间较晚，为保持财政支出的均衡性和稳健性，年底适当加快执行进度是必要的。而且，在每年3月全国人大批准中央财政预算之前，项目支出中一般只有延续性项目按一定的比例预拨部分资金，新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，再就是工程项目一般是在年初启动，在年底完工验收合格后财政才支付工程资金，这造成年底财政支出比较集中。

“年底财政支出的规模虽然大一些，但并不是违反预算管理规定的‘突击花钱’。”白景明认为，目前在预算执行方面，中央和各地都有严格的管理约束办法，预算单位公开违规的几率较低。

杨志勇也持有相同的观点：“花光预算本身不是问题。编制出来的预算执行完毕，钱也就花光了。但问题在于钱是不是恰当地花出去。”

“现实的许多情况是‘上有政策，下有对策’。”中国人民大学公共管理学院教授黄燕芬认为，在预算监督和公开机制不完善的情况下，预算单位花钱的合规性缺乏根本的保障，从而可能会给“寻租”行为留下更多的空间。

如何保障“规范地花钱”

现实问题激发出理论学者们对于完善当前预算管理体制、规范财政支出行为更深的思考和探讨。

“从政府采购角度来看，应当将预算单位由采购人变为使用人。”徐焕东解释说：“如果预算单位只是采购对象的使用主体，而不是花钱的主体，那自然也就不会存在随意花钱的问题。比如，在烟台，预算单位如果需要一辆车，只需在预算中提出对车的功能要求，而不是资金要求，由政府采购部门完成采购后，直接把车拨给其使用，至于采购汽车花掉了多少钱、是否有结余，与预算单位无任何关系。”

王雍君认为，预算是一个循环，始于准备，经由审查、批准、执行，终于评估和审计。“如果预算编制是高质量的，那么在执行过程中应尽量减少调整事项和调整金额，并遵循严格的调整程序。各级人大的作用亟需加强，各级财政部门和审计部门应加强事前监督和审计。各预算单位的报告机制需要加强。会计记录需要清晰准确和及时。尤其重要的是，需要在预算支出周期的各个阶段，包括拨款、承诺、核实和付款等加强财务合规性控制。”

“需要考虑的问题是：什么样的预算制度才是鼓励人们节约资金的制度？”杨志勇认为，“加强绩效预算管理，才是正道。政府部门活动的效率，不能只看花钱的多少，而应更多地将投入与产出联系起来。”

“在我看来，减少预算执行随意性的根本在于制度层面的完善，而不在于技术层面的改进。”黄燕芬认为，只有真正推动完善预算监督和预算公开制度，使花纳税人钱的行为真正能接受纳税人的公开监督，那么，财政支出行为才能得到根本的规范。