继续拓宽政采市场之路

【旧案新说：构建统一大市场】

继续拓宽政采市场之路

■ 本报记者 杨文君

近期，我报刊登了一系列有碍构建统一大市场的案例，以案说法，对进一步拓宽政府采购市场之路提出了建议。

记者梳理这些案件发现，问题无非是资格条件设置不当或评审方法有误，采购人、评审专家有意或无意地限制供应商公平参与政府采购活动，比如，某项目要求供应商必须符合《关于调整××印制管理模式的通知》，实际上是限定3家企业为合格供应商，妨碍了公平竞争；在招标文件没有明确约定的情况下，要求供应商必须提供网络截图，造成评审不当；一项目要求投标产品必须为“欧美一线品牌”，且作为实质性条款加以限制，具有明显歧视性等。

但关于这些问题，政府采购已有“明文禁令”。政府采购法第二十二条规定，采购人不得以不合理的条件限制、排斥或者歧视潜在供应商。政府采购法实施条例第二十条则进一步明确了对供应商实行差别待遇或歧视待遇的情形，如，设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关，采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品，限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商等。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十七条有着更为细致的规定，即采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。

面对实践中“顶风作案”的行为，近年来，财政部门除了被动受理投诉外，还通过启动监督检查程序的方式主动对可能的违法行为予以查处。

同时，为了让政府采购市场更为统一，政府采购相关法律法规、政策文件正在加快修订中，有关部门拟建立全国统一的集中采购目录。一些执法水平较高的地方已经规范了下属行政区域“各自为政”的行为，制止了与政府采购相关法律法规要求相抵触的入场交易行为。

“可以说，在政府采购领域，随着立法的不断完善以及司法审判经验的持续提升，在打破地方保护和市场分割、破除不当限制和故意歧视、推进采购公平公正层面，当前的监管制度已经取得了明显成效。”北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师蔡锟说。

此外，对于《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）要求的其他方面，政府采购也都有不错的表现。在优化营商环境方面，财政部出台了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》，规定清理政府采购领域限制竞争的行为，各地也在推陈出新，为供应商参与政府采购提供法治化、便利化、有保障的环境；在降低市场交易成本方面，中央及地方都掀起了“互联网+政府采购”建设的热潮；对于产权保护，很多项目都会明确要求使用产品授权等，拒绝“山寨”产品。

在肯定成绩的同时也要看到，构建统一大市场的路上，政府采购仍有“瓶颈”需要突破。

——区域壁垒尚存。以CA数字证书为例，各地都有一套或多套自己的政府采购交易系统，有些地方的公共资源交易中心还另行开发一套系统，导致一家企业要想跨区域、跨领域参与政府采购活动，必须重复办理CA证书。实践中，有的供应商因办理不及时还错过了提交响应文件的时间。这种多系统共存的情况，不仅会造成重复投资与浪费，而且不利于不同地域供应商间的有效竞争。

——地方保护偶发。有些地方政府出于保护税收的考虑，希望购买本地企业产品或服务，便设置了一些具有地方保护性质的隐性准入条件，如，只允许购买本地制造厂家生产的产品等。

——政策理解不一。当前，各地、各行业对于政府采购法律法规、政策的理解，尚未达成共识。比如，哪些资格条件不允许被设置，如何判断特定行业的范围，业绩能否限定具体金额等业务问题，以及主观过错是否属于违法行为的构成要件，行政处罚及处理的正当程序有哪些要求等监管问题，对于这些问题，因地区、行业的不同，理解也不尽相同。由此导致不同地区的监管标准不一，同一地区的执法与司法标准也常常不同。

构建统一大市场，政府采购还有很多功课要做。

“要打破地方割裂。”蔡锟建议，建立全国统一的市场主体身份认证系统，实现企业一地注册、全国通用。另外，由财政部牵头，制定统一的政府采购负面清单（含准入资格及行为规范等），将规范性文件所无法细化的一些要求予以明确，以破除因地域、行业不同所导致的“同错不同罚”等差异化问题。

厦门市财政局政府采购监管处有关负责人持有类似观点，他建议，研究制定、修订完善全国统一适用的政府采购具体操作规则制度，细化各类采购方式的具体采购程序、规范和要求；尽快制定全国统一的采购文件、采购合同样本，分类、逐步制定政府采购需求标准。

“清理地方保护的规定和做法，既要保障供应商的合法权益，也要避免出现以保障供应商权利为由‘放而不管’、疏于监管的问题。”该负责人还说道。

“站在全国一盘棋的角度来看，还应在立法层面尽快厘清政府采购法与招标投标法的关系。”中贸国际工程招标（北京）有限公司负责人成凯强调。

据了解，当前，由于政府采购法与招标投标法之间存在“咬合”之处，一些地方将政府采购项目纳入由发改部门主导建设的公共资源交易平台中。

对此，成凯建议，将政府采购模块的电子化建设工作交由财政部门完成更为合适，毕竟政府采购法与招标投标法区别较大，这部分工作交给财政部门，有助于电子平台建设的规范化，避免平台建设资金浪费。

从诚信的角度思考，上海市政府采购中心的工作人员秦志龙建议，进一步完善政府采购信用体系建设。

“在现代商品社会，供应商履约的本质是诚信。再高明的专家、再仔细的现场检查、再多的业绩合同，都不可能代替供应商履约的意愿和诚意。履约保证金和‘黑名单’制度，才是市场经济、诚信社会的‘通行证’。”湖南省财政厅政府采购处二级调研员印铁军补充说。

供给侧要不断完善，需求侧也要跟上。中资国际工程咨询集团有限责任公司副总裁黄兵表示，随着全国统一大市场的建立，代理机构也要顺应市场变化，进一步加强团队建设和管理，提高从业人员的素质，从源头上杜绝违法违规行为。另外，要充分利用信息技术，提早布局，建立电子招标投标系统。

不过，也有专家表示，构建统一大市场，还是要跳出政府采购看市场，要处理好政府和市场的关系，更好地发挥政府的作用，真正让市场起到资源配置的决定性作用。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。