如何更好平稳有序推进框架协议采购？17号文予以明晰

如何更好平稳有序推进框架协议采购？17号文予以明晰

■ 张泽明

近日，《财政部关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》（ 财库〔2022〕17号，以下简称17号文）正式印发。这是自今年3月框架协议采购方式正式引入我国政府采购后，财政部首个指导框架协议采购执行的规范性文件，堪称框架协议采购方式的“使用说明书”。17号文通过“四个明确”“四个对接”，为更好平稳有序推进框架协议采购指明了方向。

“四个明确”为框架协议采购方式落地铺平道路。

一是明确框架协议采购的基本适用范围。按照《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）对框架协议采购方式立法目的的表述，框架协议采购方式是为了规范多频次、小额度采购活动，提高政府采购项目绩效而生。17号文进一步明确了协议供货、定点采购等规定不再执行，并要求地方各级财政部门要对涉及协议供货、定点采购的制度规定进行清理规范。由此可见，框架协议采购最直接的应用场景就是原协议供货、原定点采购和小额零星采购。基层在应用框架协议采购方式时可优先用于以上三个领域，并按照17号文对过渡期的安排，对17号文施行前订立的协议供货、定点采购协议继续执行至期限届满。

二是明确财政部门如何实施审核权与备案权。按照110号令的规定，财政部门对框架协议采购享有审核权和备案权。集中采购机构应在采购方案被本级财政部门审核通过后，再开始框架协议采购。主管预算单位则应将采购方案报本级财政部门备案后，才能开始实施框架协议采购活动。

17号文对前述财政部门的审核与备案的原则性规定予以进一步明确。财政部门在对集中采购机构方案进行审核时，要遵循使采购方案保证公平公正、促进竞争、讲求绩效的原则。在项目实施范围上，审核要确保框架协议采购以“适用于小额零星采购”以及“以封闭式框架协议为主”，不擅自扩大框架协议采购适用范围。

在竞争机制审核方面，17号文要求要着重从需求和价格竞争两个要素开展。采购方案需求要合理，防止品目拆分过细使得竞争不充分。在价格竞争审核上，由于110号令规定框架协议采购第一阶段评审时可使用价格优先法和质量优先法，以价格优先法为主，对于有政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备，可以采用质量优先法。17号文强调，在对专用设备使用框架协议采购时，要严格控制质量优先法的适用，加强对需求标准、最高限制单价以及竞争淘汰率的匹配性审核，意在框架协议采购使用时能保证充分的价格竞争，避免受其他附加因素的影响造成价格虚高。

除此以外，财政部门还要对集采机构框架协议采购方案加大审核力度，使采购可以达到落实政府采购政策、防止需求指向特定标的形成政府采购“专供”、避免供应商对高价专用耗材进行捆绑销售等目的。

17号文还强调，财政部门对于采购方案中诸如擅自扩大框架协议采购方式适用范围、需求标准不合理不明确、开放式框架协议采购缺乏供应商申请办法、公共服务标准及最高限制单价不符合相关规定等问题的，既可以要求相关单位改正后实施，也可以通过监督检查或者投诉处理进行监管。

三是明确了最高限价管理。110号令规定框架协议采购要在征集公告和征集文件中确定第一阶段竞争的最高限价，17号文对此进一步明确，集中采购机构、主管预算单位要合理确定不同等次、规格产品的最高限制单价，做到最高限制单价与采购需求标准相匹配。具体可采用综合考虑采购历史成交价格或通过市场调查等方式，做到价格控制与采购需求标准相匹配。

四是明确了框架协议采购方式的使用方法。由于框架协议采购是一种新引入的采购方式，为了使大家加快熟悉该采购方式的应用，17号文为基层明确了一些使用的方法路径。

首先，对新开展公共服务类框架协议采购项目，应先以封闭式框架协议采购开展试点，时机成熟后再实施开放式框架协议采购。

其次，政府绿色采购、促进中小企业发展等采购政策原则上要在框架协议采购的第一阶段进行落实，第二阶段交易不再作要求；政府采购进口产品管理要求在第二阶段落实。这样使得只有符合相关政府采购政策的供应商才能在第一阶段入围，对应的评审价格优惠也在第一阶段予以实施。而确需进口检测、实验、医疗等专用仪器设备的，采购人可在第一阶段设置相应的进口产品采购包，在第二阶段确有进口产品入围时，再按规定履行相关核准程序，提高采购效率。

再其次，17号文提出，在框架协议采购全流程电子系统建设完成之前，框架协议采购可以在已有电子采购系统上分阶段实施，第一阶段入围征集活动可以依托项目采购的相关系统，第二阶段确定成交供应商可以依托电子卖场等系统，这是针对目前电子化采购系统使用的非常务实的管理举措。

最后，17号文提供了对入围供应商存在多个代理商管理的合理路径。按照110号令的设定，入围的供应商应为生产产品的厂家或其唯一授权供应商。针对实践中厂家往往委托多个代理商进行实际供货的特点，110号令原则规定入围供应商应当在框架协议中提供委托协议和委托的代理商名，负责向采购单位履行合同。17号文则明确了履行合同期间调整代理商的途径，即在框架协议期内，入围供应商可以根据征集文件的规定调整代理商名单，征集人不得未经入围供应商同意就调整代理商，代理商行为法律后果由供应商承担。

“四个对接”使框架协议采购无缝融入既有采购政策体系。

17号文强调了框架协议采购方式在使用时须遵循的若干原则，意在与现有的政府采购规范文件实现精准对接，构建较为完整、无冲突的政策体系。

一是与《政府采购需求管理办法》对接。17号文强调，集中采购机构、主管预算单位要做好需求标准确定、采购方案拟定、供应商入围征集和合同履约管理等工作，要高度重视制定服务项目需求标准。财政部门则要对框架协议采购方案做好审核和备案管理，对于需求标准不合理不明确的，可要求相关单位改正。财政部门对实施开放式框架协议的服务类采购，特别是向社会提供公共服务的项目，要对主管预算单位的市场调查情况及成本构成重点把关，严禁服务内容及最高限制单价突破预算和其他购买公共服务的政策要求。这样，17号文就通过压实各方需求管理责任实现了与需求管理办法的有效对接。

二是与优化政府采购营商环境政策对接。《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号，以下简称38号文）强调清理各类备选库、名录库、资格库等，但小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形除外。17号文除了强调进一步清理违规设置的供应商备选库、名录库、资格库，还通过财政部门对框架协议采购方案的备案和审核制度，指导有关单位落实好前述38号文规定的例外情形。按照110号令及17号文的规定，实践中对入围库的合理需求将不再受争论的困扰。

三是与《深化政府采购制度改革方案》对接。17号文从框架协议采购方式实施层面进一步推动集中采购机构竞争。针对框架协议采购方式的专业操作，17号文提出，有条件的地方可以跨级次、跨地区确定征集主体推进实施，并同步开展集中采购机构竞争试点工作。

四是与政府采购品目分类目录要求对接。自财政部印发《政府采购品目分类目录》以来，对政府采购实施品目管理一直是财政部门的管理目标之一。不过从实践来看，品目分类用于集中采购目录制定和政府采购统计工作较多。17号文要求，集中采购机构、主管预算单位应当按照不同品目分类拟定采购方案，报本级财政部门审核或者备案。这一做法将使采购单位进一步重视品目分类在需求管理中的作用，使政府采购品目管理更彻底地运转起来，也进一步便捷了政府采购统计工作。

（作者单位：大连海关）