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【圆桌论坛】

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——多方畅谈紧急采购顶层设计

话题引出：自新冠肺炎疫情发生以来，紧急采购相关问题就备受多方关注。今年，国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划的通知》提出，要依法完善应急处置期间政府紧急采购制度，优化流程、简化手续。那么，紧急采购是什么？与政府采购有何联系与区别？紧急采购的顶层设计侧重点在哪儿？本期《中国政府采购报》特邀业界人士对此进行逐一探讨。

主持人：

中国政府采购报记者 张舒慧

嘉宾：

中国政法大学法学院教授              成协中

南开大学法学院教授                   何红锋

中央财经大学法学院副教授             张小平

辽宁省财政厅政府采购监督管理处副处长 佟克胜

某集采机构工作人员                   杨语芙

追本溯源 为何“急”

主持人：感谢各位百忙之中参与本期的圆桌论坛。本期我们聚焦紧急采购制度的顶层设计话题。

各位专家如何定义紧急采购？紧急采购与政府采购之间有何联系与区别？

何红锋：紧急政府采购（以下简称紧急采购）是指，在抗灾抢险、疫情紧迫、战时动员等紧急情况下，为完成急迫任务而进行的货物、工程、服务等政府采购活动。换句话说，紧急采购是政府采购中的下位概念，属于政府采购；同时，紧急采购又是特殊的政府采购。

成协中：我认同何教授的观点，紧急采购应属于政府采购的范畴。但因为紧急采购是发生在特定情形下，使得其采购活动难以完整适用《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）中关于政府采购方式、政府采购程序等规定。但值得注意的是，紧急采购仍要受到政府采购法律法规的约束。

紧急采购与政府采购之间的区别主要体现在以下四个方面：一是时间紧迫性不同。一般采购并不具有紧迫性。而紧急采购是为了应对突发事件，需要快速确定采购需求，快速执行采购程序，从而满足应急需要。二是是否需要遵循采购计划性。一般采购需要在预算中编列采购主体的年度采购计划，并进行批准。紧急采购因情势紧急可突破采购计划性的要求，即使采购项目未编列在年度采购计划中，也要实施采购。三是关注的首要目标不同。一般采购优先关注提高资金使用效益。紧急采购的首要目标是快速满足应急需求，优先考虑货源是否充足、交付是否及时。四是适用的程序不同。一般采购需执行法定采购流程，多采用竞争性采购方式。紧急采购不必遵循一般采购程序中有关期限、供应商数量等要求，更倾向非竞争性采购方式，或是由采购人直接确定供应商并下达采购指令。

主持人：各位认为，我国构建紧急采购制度的紧迫性和必要性具体体现在哪里？

张小平：一方面，我国国情决定了亟须构建紧急采购制度。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，随着应对气候变化各项措施的持续推进、我国经济发展和城市化进程的不断加快，我国的资源、环境和生态压力加剧，自然灾害防范应对形势更加严峻复杂，各类突发事件造成的危害程度直线上升；另一方面，构建紧急采购制度是国家治理能力现代化的一部分。要健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力，必须在总结现有紧急采购经验的基础上，尽快构建与完善我国的紧急采购制度。

成协中：构建紧急采购制度，首先是有效应对突发事件的重要保障。国内新冠肺炎疫情多轮反弹，各地随时可能因为疫情处于紧急状态。为了提高我国各级政府对突发事件的应对能力，确保突发事件发生后能够迅速满足采购需求，亟须构建符合我国实际需要的紧急采购制度。其次是治理紧急采购乱象的必要手段。在以往紧急采购的实践中，因缺乏健全的紧急采购制度的指导和约束，采购程序不规范、采购方式过于僵硬、采购价格过高、采购质量难以保障、监督管理缺失等问题不同程度地存在。因而，加快建立统一的紧急采购制度，对规范采购人、供应商等紧急采购参与人的行为大有裨益。最后是推进紧急采购法治化的必经途径。我国现有法律法规并未对突发事件发生后的物资采购问题作出规定，由于全国缺少统一的紧急采购制度规范，地方出台的规范性文件往往存在内容简单、操作性差、合法性不足等问题。因而，从国家层面建立紧急采购制度，明确紧急采购的适用情形、采购方式、具体流程和监管措施等内容，既可以使采购人为应对突发事件而简化采购流程时有法可依，又可以确保紧急采购过程的规范性和结果的公正性，实现形式法治和实质法治的统一。

 顶层设计 如何“设”

主持人：在顶层设计方面，各位专家认为方向或侧重点在哪？

杨语芙：紧急采购因为其特殊性需要全面设计。重点可围绕以下三个方面展开：一是效率。采购程序和流程应该快捷高效。采购方式可参考单一来源、询价、竞争性谈判，并进一步简化流程。二是效益。如何最大程度地保障采购效益是顶层设计的重点之一。建议加强市场研究，借助专家和研究机构的力量进行采购指导。三是公正。采购的紧急性可能会带来透明度不够、竞争不充分等问题。因此，有必要构建紧急采购的评价和监督机制。

成协中：目前《政府采购法》对紧急采购范围的规定是“严重自然灾害和其他不可抗力事件”，但并非只要发生不可抗力事件就要实施紧急采购。对此，建议借鉴法国《公共采购法典》对“重大紧急情况”的认定标准，当事件的发生不能预见、不能避免且不能克服，采用常规采购程序将与事件的应急处理产生不可调和的矛盾、事件与采购的紧急性存在因果相关性时，才能启动紧急采购。《中华人民共和国突发事件应对法》规定了四种突发事件的类型，分别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。当发生突发事件后，且满足以上条件时，则可以实施紧急采购。同时，因事件的紧急程度和突发等级不同，应当按照类别、等级和地区分别设定启动条件。市级以上财政部门或突发事件应急处理指挥部可作为授权部门，授权所在地启动紧急采购工作程序。授权时应明确授权的事项范围及时间范围。

启动后，紧急采购可以采取非竞争性的方式，由采购人直接确定供应商并下达采购指令。采购人既可以通过电话、电子邮件、亲自见面或采购需求交流会等方式来联系潜在供应商，也可以雇用在市场上拥有优质供应商资源的代理人。对于那些有过供货经历、诚信良好的供应商，采购人可以直接下单采购；对于不太熟悉的供应商，可快速对其开展市场调查，并听取专家或同行的意见，在确定采购需求后再选择适合的供应商。

但是当市场供应能力和供应时间可以满足紧急救援需要时，采购人在实施紧急采购的过程中不应排除竞争，应按照对紧急物资需求程度的不同，灵活采用不同的采购方式。如，对于某些时效性要求相对较弱且需求量大的采购物资，可通过招标的方式，同时适当缩短招标期限，兼顾采购效率和采购的竞争性；或者突破采购金额和标的种类的限制，直接使用竞争性谈判的方式开展采购，同时缩短各环节期限以加快采购进程；或者采取限制竞争的单一来源采购方式，以快速实现采购需求。为了满足突发事件中的采购需求，还可以采用框架协议的方式进行采购，或者采取联合采购的方式，不同部门的采购人通过联合，将有共性需求的产品和服务统一委托一家采购代理机构进行集中带量采购，以提高采购效率。

何红锋：在紧急采购中，采购人在选择供应商时，必须考虑定价问题，至少要考虑未来的结算问题。同时，从规范行为的角度，采购人与供应商应当订立合同。合同中既要有双方可确定的内容，也要为暂时不能确定的内容留有协议空间。

就价格而言，如果不能明确总价，但能明确单价，可以先明确单价，然后根据紧急采购最终确定的采购量进行结算。一旦发生突发事件，若赶上节假日，不少企业停工、员工放假，导致原料进价、员工工资都会有较大涨幅，可能导致单价也无法确定，则可以考虑采取“成本加酬金”的方式进行定价。这种方式，本质上类似于实报实销，供应商的生产成本全部由采购人承担，除此之外，还要给企业一定的利润空间。在这种定价方式中，供应商的成本在结算时将受到严格的审核，这就需要承包商保留好相关支出凭证。

值得注意的是，紧急采购中的标段划分与一般采购相比有较大变化。以紧急采购口罩时运输是否作为同一标段为例，如果供应商可以组织或者委托运输，则口罩与运输可以作为一个标段进行采购；如果供应商无法完成运输工作，但当地政府可以协调物流企业进行运输，则可以考虑将口罩生产与口罩运输分为两个标段进行采购；如果供应商无法完成运输工作，当地政府也不具备协调物流企业进行运输的能力，则应当自行组织运输力量进行运输，仅采购口罩这一标段。

抽丝剥茧 难在哪儿

主持人：当前，我国紧急采购立法难点有哪些？

佟克胜：前面几位专家提到了紧急采购制度构建的侧重点，包括适用范围和采购方式。我认为，这些既是侧重点也是难点。只有明确了紧急采购的适用范围，才便于采购人结合实际情况通过紧急采购满足需求。另外，之前也提到，紧急采购的前提条件可能是自然灾害，也可能是事故灾难，还可能是公共卫生事件，这些内容易定性描述，却难定量界定。此外，在紧急状况下，对于采购方式的具体选择，受市场供需情况的影响较大，采购人的市场调查能力也受限。如何统一标准便于采购人执行，降低廉政风险，也是不可忽视的难点之一。

成协中：我认为，主要有三大难点。难点一是紧急采购在规范适用基础上如何确定特殊性。若制定一部单独的紧急采购法律规范，就要突出紧急采购的特殊性。比如，如何突破《政府采购法》规定的适用竞争性谈判、单一来源采购的情形，在满足何种条件时，可以在紧急采购中直接采取竞争性谈判或单一来源采购的方式。同时，要注重该部法律规范与《政府采购法》已有内容的衔接。如，在紧急采购中适用公开招标的程序，是否除了缩短时限，其他方面如招标公告的发布、招标文件的编制、资格预审、评标委员会组成人员的确定、开标评标定标等都要遵循法定的公开招标程序。

难点二是紧急采购启动与终止制度的设计。紧急采购的启动主要涉及以下几个关键问题：一是适用条件，满足何种条件才可以启动适用紧急采购；二是授权主体，哪级政府以及哪个政府部门有权授权启动紧急采购，突发事件应急处理指挥部是否有权授权启动紧急采购；三是授权范围，授权主体如何确定适用紧急采购的项目和起止时间；四是裁量权滥用问题，既要防止授权主体随意启动适用紧急采购，也要防止采购人对紧急情况与采购方式未作分析就随意选择非竞争方式。

紧急采购的终止同样涉及紧急采购的适用范围和条件，对于一般性的突发事件，紧迫状态往往持续时间不长，较容易确定紧急采购终止时间。但是面对常态化的疫情防控，在各类防疫物资产能已经全面恢复并大幅增长、市场供给条件全面改善但零星紧急事态仍然频发的情况下，是继续实施还是终止实施紧急采购，还需要确定一个合理的标准。

难点三是加快采购速度与提高财政资金使用效益的平衡。紧急采购侧重于尽可能在最短的时间内满足采购需求，以应对突发事件救援物资之需，但这并不意味着要完全放弃对提高政府采购资金的使用效益这一采购目标的追求。这就需要通过立法对加快采购速度与提高财政资金效益作出有效的平衡。在具体的制度设计上，可以把握以下三方面：一是在对紧急采购进行方式创新和流程再造时，要明确不同采购方式使用的优先级，明确采用直接采购方式的前提条件，谨慎删除那些致力于提高财政资金使用效益的流程，适当调整个别程序至采购后补充完成。二是在赋予采购人自主选择采购方式裁量权的同时，要通过记录留存、信息公开、审计监督、投诉举报等制度的设计，确保采购人结合具体情形和采购事项，选择最科学、最合理的采购方式，既能及时获取质量合格的应急物资，又能高效利用财政资金。三是强化紧急采购的价格管理，采购人应根据现实情况科学选择定价方法、确定采购标的合理价格区间，为防止畸高价格对市场秩序的干扰，还应设定最高限价，从而有效控制采购成本。与此同时，还应在合理定价的基础上建立网上价格监测监控机制并进行实时更新公示，从而指导供应商合理报价和采购人理性采购。

张小平：所有的立法都是基于对某种场景的预设而完成的。紧急采购的难点恰好在于，有些极端场景超出了人们所能预想的情景。如果时间倒退到2019年，立法者是否能够预想一种在全国范围内乃至在全球范围内引起物资短缺的疾病大流行带来的紧急采购需求？维持一种较高水准的应急体制的综合成本是非常高昂的。紧急采购立法尽管是一个法律问题，但是背后所隐藏的一个更为基本的问题，就是权衡选择整体的应急能力维持在什么水平上。

 救济监管 有何建议

主持人：对于如何构建紧急采购制度中救济与监管等内容，各位有哪些建议？

张小平：首先，紧急采购过程适用灵活机制，很难有完全统一的规则。因此，贯彻一项基本原则是非常有必要的，即《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》中提到的“市场供应能力、供应时间能满足应急救援需要的，采购人不得因紧急采购排除竞争”。其次，要明确采购人对于采购结果中“合理价格”的说明义务。政府采购审计工作的重点之一，就是紧急采购结果合理价格是否能成立，采购人必须对异常的价格作出说明。最后，采购结果应当公开，接受包括潜在供应商等利益相关者在内的社会公众的监督。

成协中：一是建立紧急采购内控机制。采购单位内部应当建立健全紧急采购内控机制，加强内控管理。如，拟定紧急采购预案、建立专门的紧急采购小组、完善紧急采购档案管理等。

二是推动采购全过程信息公开。推动紧急采购全过程的信息公开，采购人应当及时发布相关信息，确保采购活动的公开性和透明性，主动接受社会公众的监督。尽管紧急采购可以免于事先公告，但对于超过一定限额的合同授予，事后要在政府电子投标系统中予以公告，并标明该项采购属于紧急采购。

三是加强审计监督。紧急采购中简化采购程序更易为腐败创造机会，因此，要加强对紧急采购的审计监督，发挥审计的专业力量，识别采购中的腐败问题。审计部门可以将事后审计变为全过程的跟踪审计，重点审查釆购单位的紧急釆购是否得到授权、供应商的选择是否符合要求、成交价格是否公平合理，从而及时发现和纠正各种违规行为。

四是健全投诉举报制度。在对《政府采购法》第八十五条中关于紧急采购“不适用本法”作出解释时，应进行必要的限缩，使监督救济仍能覆盖到紧急采购活动，紧急采购也应适用质疑和投诉程序。虽然紧急采购有时采用非竞争的方式，面对的是特定的供应商，但不能因此阻断其他未参与采购活动的供应商提出质疑的途径。其他供应商可在紧急采购公示期间提出质疑，采购人或代理机构应当予以回复。此外，要畅通举报渠道，任何单位和个人发现采购单位及采购人员存在徇私舞弊等违法违纪行为的，可以向有关部门举报。

五是建立紧急采购问责机制。若发现采购过程中存在违规、违纪、违法等行为，例如，紧急采购中价格虚高、欺诈、行贿和腐败等问题，应严格追查，依法追究相关责任人的责任。

主持人：感谢各位专家提出的真知灼见！今天的圆桌论坛硕果累累，希望能为紧急采购制度的顶层设计提供有益参考。

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