体会政府采购需求管理新理念（下）

体会政府采购需求管理新理念（下）

——写在《政府采购需求管理办法》颁布一周年之际

■ 印铁军

灵活的定价方式为顺利履约提供保障

以采购需求为基础确定定价方式，是我国政府采购的一个新概念，也是保障政府采购可顺利履约的新理念。《政府采购需求管理办法》（以下简称《需求办法》）第十九条规定，定价方式的选择应当符合法定适用情形和采购需求特点。采购需求客观、明确的采购项目，采用固定总价或者固定单价的定价方式；不能完全确定客观指标的采购项目，根据实现项目目标的要求，采取固定总价或者固定单价、成本补偿、绩效激励等单一或者组合定价方式。

政府采购需求依据部门预算确定，部门预算确定的项目预算（或财政支出预算）就是项目实施、履约和支付的“天花板”，即使追加相同标的，也应先落实部门预算后才能与原供应商签订不超过原合同金额10%的补充合同。因此，固定总价是政府采购最常见的定价方式，对于有明确数量的采购标的，固定单价与固定总价并无本质不同，但可以为灵活履行、追加合同提供操作空间。

政府采购合同适用民法典，但《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）对合同履行却有更高的要求：采购人必须按照中标（成交）结果与中标（成交）供应商签订、履行合同，不得擅自变更、中止或者终止合同，而不是依照民法典，双方协商一致即可变更或终止合同。因此，对于首购订购、设计服务、政府和社会资本合作等事前很难明确需求的项目以及服务于特定政策目标的项目，采取更灵活的成本补偿、绩效激励的定价方式就更显重要。以成本来补偿供应商的基本投入，以绩效来激励供应商调动更多的资源满足采购需求，可以在确保供应商满足基本采购需求的前提下，根据项目特点分期考核和对应付款，为应对可能的履约风险、创造性履约提供更多的保障，从而达到双赢或多赢的目的。

其实，灵活的定价方式已在政府采购实践操作中有所应用。如，律师诉讼服务，一般会在合同中约定较低的固定费用，再根据诉讼结果约定服务费及最高额，采购人在总费用可控的前提下与律师一起分担诉讼的风险。未来，各种灵活的定价方式将会越来越多地出现在政府购买服务项目，特别是购买公共服务和社会资本合作的项目中。政府根据公共服务的受众或第三方的评价来分段验收、评价和支付，甚至提前将可能引起合同变更、终止的条件和控制风险的措施写入合同中。采购人可以按照代理绩效、利用灵活定价与采购代理机构分享采购节约的支出，也可以在合同中约定验收、退换货等售后服务要求，将损害国家利益和社会公共利益的防范风险措施与变更、终止合同的预防措施结合起来，融入合同条款中，确保合同顺利履行。

评审机制让供应商的竞争更加市场化

《需求办法》第十九条规定，采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如，通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素。也就是说，政府采购的通用设备、服务项目，采购需求就是实质性要求，不需要评分，也不能设置为评分项，以供应商报价作为决定因素。

之所以可以将供应商报价作为决定因素是因为低价与低质并没有必然联系。细化明确的采购需求才是顺利履约的前提和基础，严谨细致的验收才是成功履约的保障。报价低并不等于质量差，政府采购中1元的象征性报价成交最终也能通过验收，最低价成交绝不是质次价廉的“元凶”。如果采购需求不够明确，质次的低分可以通过低价的高分来弥补，再加上检验和验收的缺失，综合评分反而为质次价廉提供了机会，质次价廉并非全是低价惹的祸。以通用物业服务项目中的清扫为例，在采购需求中将清扫人数、次数、面积、位置、时间间隔、残留以及检查考核的标准具体明确，验收的时间、次数和不达标准的处罚直至终止合同的条件清晰明了，低价中标怎么就不行呢？如果报价明显低于市场价，可以要求供应商按照项目预算提交履约保证，随时做好换供应商的准备。

《需求办法》第二十一条规定，技术较复杂或者专业性较强的采购项目，不能完全确定客观指标需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，采用综合性评审方法，评审因素按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。其中，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以根据技术路线、组织形式设定客观、量化的评审因素、分值和权重；需要考虑全生命周期成本的，可以将全生命周期内安装调试、能源管理、废弃处置等作为评审因素。涉及后续采购要考虑兼容性的采购项目，如大型装备等，可以将后续供应的价格以及可替代性、相关产品和估价作为评审因素。

采购需求中客观但不可量化的指标应作为实质性要求，不能作为评分项，但有一个特例：确需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案且供应商经验和能力对履约有直接影响的项目，如，订购、设计等，可以在评审因素中适当考虑供应商的履约能力要求，并合理设置分值和权重。这也在业绩列为资格条件后，与评分项的设置相呼应。

先明确需求后竞争报价，《需求办法》所带来的新评审机制和评审因素设置要求是落实《深化政府采购制度改革方案》的必然选择，也让供应商的竞争更加市场化。价格竞争是市场经济的核心，资源配置市场化是价格竞争的结果。进入市场的政府采购与普通采购没有差别，价格竞争能够实现资源配置的，要充分发挥市场的决定性作用。以主观评价为主、不以价格作为决定因素的，通过综合评价来决定，发挥采购人主体责任。为落实政策功能或实现特定政策目标可能影响市场竞争的，不适用市场竞争的通行规则，由相关部门决策并承担责任，更好地发挥政府作用。

合同分类有了规范原则

将政府采购合同分类是《需求办法》为政府采购带来的一个新概念，也是政府采购保障履约的新理念。《政府采购法》规定，采购人与中标、成交供应商按照采购文件确定的事项签订政府采购合同，双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同，由过错方承担赔偿责任。可以说，政府采购合同签订、履行，特别是不得擅自变更、终止的要求，与民法典差别明显，给采购人起草、履行政府采购合同带来了不少困惑，也给政府采购合同履行带来了一定风险。

《需求办法》第二十二条规定，合同类型按照民法典规定的典型合同类别，结合采购标的的实际情况确定。民法典规定的买卖等19类典型合同相应的分类规范，大部分可供政府采购借鉴和使用。《需求办法》也结合政府采购特点提出了具体要求：涉及知识产权的采购项目，如，订购、设计、定制开发的信息化建设等，应当约定知识产权的归属和处理方式；长期运行的项目，要充分考虑成本、收益以及可能出现的重大市场风险，约定成本补偿、风险分担等事项。

合同起草时应根据项目特点确定合同类型，借鉴、使用民法典规定的典型合同，合理划分合同履行阶段，明确分期考核要求和对应的付款进度安排、售后服务要求，针对合同履行中可能发生的损害国家利益和社会公共利益行为，明确变更、终止条款等风险防范措施，控制项目执行风险，确保合同顺利履行，必要时还应请法律顾问审定。有了合同分类规范的原则，财政部门可按照合同类型制定更多的政府采购合同格式文本给采购人使用。

另外，《需求办法》还为业内带来了两个“惊喜”：一是采购包的适用。实践中，经常使用采购包但没有对其明确规范，有关争议也屡见不鲜。《需求办法》的出台，不仅明确了采购包划分的原则，还提出了采购包中如何对采购方式、竞争范围、评审规则和合同类型等具体要求的适用。同时，还将采购包划分作为采购计划的主要内容之一。二是合同分包的适用。《政府采购法》规定，经采购人同意，中标、成交供应商可以分包并向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任。过去不少业内人士将合同分包视为“洪水猛兽”，从不敢使用，却不知分包是落实中小企业预留份额的重要手段，特别是不适合将中小企业设置为资格条件的项目，采购人可以事前约定大型企业中标、成交后必须预留份额分包给中小企业，验收后直接向分包的中小企业供应商支付。

将防范履约风险提高到前所未有的高度

《需求办法》从采购需求入手，在采购实施计划中用大量篇幅明确了采购人防范履约风险的责任和义务。此外，又专设一章规定风险控制的程序和要求，将防范履约风险提高到前所未有的高度，可谓用心良苦。在防范履约风险内容中，最重要的内容当属强化采购人的主体责任。《需求办法》要求采购人将采购需求管理作为政府采购内控管理的重要内容，建立健全采购需求管理制度，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理。

采购人应建立采购需求审查工作机制，包括一般性审查和重点审查。其中，重点审查颇具针对性。一是审查是否有歧视性。不得指向特定供应商、特定产品，包括资格条件超过两个同类业务合同，技术要求指向特定的专利、商标、品牌、技术路线，履约能力作为评审因素等。二是审查是否充分竞争。包括依法采用公开竞争方式，单一来源采购方式符合法定情形，采购需求考虑后续采购的竞争性，评审方法、评审因素、价格权重适当。三是审查是否落实采购政策。包括进口产品的必要性，落实支持创新、绿色发展、中小企业发展等政策要求。四是审查履约风险。要求做到合同文本运用适当、由法律顾问审定，围绕采购需求和合同履行设置权利义务，明确知识产权，履约验收方案完整、标准明确，有风险处置措施和替代方案。

在政府采购项目投诉、举报处理和监督检查过程中，发现采购人未建立采购需求管理内控制度、未开展采购需求调查和审查工作，或采购方式、评审规则、供应商资格条件存在歧视性、限制性、不符合政府采购政策以及存在无预算超预算采购、超标准采购、铺张浪费、未按规定编制实施计划的行为，由财政部门采取约谈、书面关注等方式责令采购人整改，并告知其主管预算单位。在实践中，采购人内控制度不严格、需求审查形同虚设是导致投诉、举报的重要原因之一。因此，财政部门在处理有关采购需求的投诉、举报时，应将采购人制订、落实需求管理内控制度作为重点，发现问题后及时责令整改。

《需求办法》不仅重视采购需求编制，更重视采购需求落实。通过对采购过程和采购结果全面梳理，笔者逐渐认识到采购需求的落实过程就是控制风险的过程。风险贯穿于政府采购全部过程之中，验收只是防范风险的一个重要环节。当收到部领导决定将风险控制单独成章的指示时，徘徊已久的思路一下打开，那种醍醐灌顶、豁然开朗的畅快感觉至今仍记忆犹新。

（本文作者系湖南省财政厅政府采购处二级调研员）

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