完善我国政府采购救济制度的几点思考

【探讨与争鸣】

完善我国政府采购救济制度的几点思考

■ 赵晔

政府采购救济制度是指供应商在参加政府采购活动过程中，当认为其合法权益受到侵害时可以依法进行救济的一项制度。2015年出台的《中华人民共和国政府采购法实施条例》对《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）中质疑、投诉内容作出了细化规范；2017年出台的《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号，以下简称94号令)更是对政府采购监管的救济措施做了进一步的优化。我国政府采购救济制度日趋完善，在规范政府采购市场、维护政府采购当事人合法权益、保障财政资金安全方面起着日益重要的作用。

但随着我国政府采购规模的不断扩大，现行救济制度难以完全满足供应商救济需求的问题开始凸显。与此同时，我国加入GPA的步伐不断加快，为了更好地与GPA相应要求有效对接，政府采购救济制度也需要在行政裁决机构、前置性质疑、投诉程序等方面进行相应调整。

提高政府采购救济主体的独立性

政府采购行为具有明显行政性特征，如果监管机构不能与实施采购行为的行政主体保持独立，其监督管理职能很难充分有效发挥出来。从我国情况来看，根据《政府采购法》的规定，财政部门是负责政府采购监督管理的部门，但由于政府采购活动中的采购人往往是行政机关或事业单位，这就使得财政部门监督的独立性受到一定的质疑。在国际上，由于GPA要求参与国要设立专门的争端受理机构，因此，加入GPA的国家都设立了独立、专门的争议处理机构，如，美国设立了合同争议委员会、会计总署、联邦索赔法院等机构，德国设置了政府采购审查办公室、经济部卡特尔局采购庭两种争端处理机构，日本设置了政府采购审查办公室、政府采购审查局专门处理政府采购争议。提高我国政府采购行政救济主体的独立性是发挥政府采购监管职能的必然要求，也是与GPA相应规定对接的必然举措。基于理论探讨，笔者建议，一方面，可以设置独立的政府采购争端受理机构，这样既有助于解决财政部门处理政府采购纠纷的独立性问题，也可以避免其他行政机关干预行政救济审查结论的现象发生；另一方面，也可以在政府采购纠纷审理制度引入“专家辅助人”的参与，充分发挥其第三方的质证作用，从而增强救济主体的独立性。

扩大政府采购救济对象的范畴

《政府采购法》规定，救济对象是参与所质疑项目采购活动的供应商。但在政府采购的活动实践中，对供应商进行清晰界定并不容易，其既可以是与采购人直接签订政府采购合同的直接供应商，也可以是虽未打算直接与采购人签约而仅意在通过为采购人提供所采购的货物或服务而参与到相关政府采购过程的间接供应商。直接供应商包括参与了特定政府采购合同竞争，但自认因采购人的违规行为而未能赢得政府采购合同的实际参与供应商，又包括有意参与特定政府采购合同竞争，但因采购人的违规行为而未能参与到竞争中去的潜在供应商。间接供应商包括分包商、联合投标体中的供应商以及最终产品或服务供应商等。国际上，GPA将提供或者能够提供货物或者服务的个人或者组织均纳入了供应商的范畴。这意味着供应商的范畴十分宽泛，但我国现有的政府采购救济制度仅把直接供应商和部分间接供应商纳入了救济对象的范畴，而其他供应商、提供服务的个人或者组织并不在列，导致覆盖面偏窄。因此，笔者建议扩大有权提出质疑的供应商范围，更好地维护政府采购当事人的合法权益。

统筹协调不同救济方式的关系

根据接受对象的不同，我国政府采购救济制度有询问、质疑、投诉、行政复议、行政诉讼等救济方式，为更加公正、有效、快速地解决政府采购纠纷，要将不同救济方式统筹考量。一方面，在方式上鼓励发挥磋商调节机制的作用。磋商是GPA 协议鼓励采购实体和供应商采用的解决争议方式，与其他方式相比，其实质是为采购双方当事人提供平等的对话机会，既有利于维护采购人和供应商的良好关系，也有利于增强程序的便捷性和解决的时效性。另一方面，要简化程序链条，降低寻求救济的成本。我国现有的政府采购救济制度在程序设定上具有循序渐进、环环紧扣的特点，其中质疑是投诉的前置程序，投诉是复议或诉讼的前置性程序，质疑和投诉不得逾越。这意味着供应商如果想通过司法途径获得救济必须经过多重环节，从而不利于供应商高效便利地寻求救济。因此，可以考虑将质疑、投诉作为自选程序，这样更有利于降低供应商的维权成本，优化营商环境。

延长政府采购争议处理期限

我国现行的政府采购争议处理期限是30个工作日，但由于政府采购争议往往覆盖领域较广，涉及到不同的行业标准、技术指标等，从而在实践过程中出现了在规定时间内无法完成调查取证的现象，也造成了监管部门积极履职却被认定为程序违法的困境。为了解决这个问题，一方面，建议适当延长投诉处理期限，这也符合国际惯例，如，美国法律中规定会计总署收到投诉后100天内做出处理决定即可。另一方面，建议同等对待案件各方当事人进行调证的时间和检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料情形的处理时间，可以按照规定予以扣除，从而解决现实中执行困境问题。

（作者系辽宁省委党校经济学教研部教授）

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