维权时切莫用错了手中的法律武器

【一家之言】

维权时切莫用错了手中的法律武器

——浅析《信访工作条例》对政府采购举报处理工作的影响

■ 赵路 雷金辉

近日，中共中央、国务院印发了《信访工作条例》。《信访工作条例》规定了信访工作体制、信访事项的提出和受理、信访事项的办理监督和追责等内容。《信访工作条例》于5月1日起正式施行。

在政府采购领域，法定的供应商维权途径是质疑和投诉。但实践中，部分供应商以举报代替质疑和投诉，或者是同时采取举报、质疑、投诉的方式进行维权，许多从业人员对此十分不解。为此，笔者试以《信访工作条例》相关规定为依据，就《信访工作条例》对政府采购举报处理工作可能产生的影响进行分析，并结合质疑、投诉等实务工作中可能遇到的问题提出一些意见，供业界参考。

政府采购举报的法律内涵

宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”故控告检举权是一项宪法性权利。

政府采购法第七十条进一步规定：“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。”

控告、检举既是宪法赋予公民的权利，又是政府采购法赋予单位和个人的权利。单位和个人针对政府采购活动中的违法行为行使控告、检举权利，即为政府采购举报。

信访行为与政府采购举报的关系

根据《信访工作条例》第三十条的规定，检举控告类事项属于信访事项范畴，纪检监察机关或者有权处理的机关、单位应当依规依纪依法接收、受理、办理和反馈，因此，政府采购举报事项也属于信访事项范畴。

根据《信访工作条例》第十七条的规定，举报人采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况。笔者认为，政府采购举报属于信访行为范畴，应按照《信访工作条例》规定办理。

《信访工作条例》对政府采购举报处理工作提出的要求

第一，政府采购举报事项提出与受理的一般要求。

对于政府采购举报事项的提出，《信访工作条例》第十七条规定：“公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求……”其第十九条规定：“信访人一般应当采用书面形式提出信访事项……”根据上述规定，信访人提出信访的方式可以是多样的，但一般应当采用书面形式。财政部门和有关部门应当鼓励举报人通过规范的书面方式进行举报，以公开举报途径、制定相应文书文本格式等方式加以引导，以便于处理举报事项。

根据《信访工作条例》第十九条的规定，举报人书面提出政府采购举报事项，应包括举报人姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。如举报人口头提出政府采购举报事项，收到举报的机关、单位应当如实记录举报事项。举报人提出政府采购举报事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。政府采购举报事项已经受理或者正在办理的，举报人在规定期限内向受理办理机关、单位的上级机关、单位又提出同一政府采购举报事项的，上级机关、单位不予受理。

对于政府采购举报事项的受理，根据《信访工作条例》第二十三条、第二十四条相关规定，收到政府采购举报的机关、单位对举报人直接提出的政府采购举报事项，应当予以登记；对属于本机关、单位职权范围的，应当告知举报人接收情况以及处理途径和程序；对属于本系统下级机关、单位职权范围的，应当转送、交办有权处理的机关、单位，并告知举报人转送、交办去向；对不属于本机关、单位或者本系统职权范围的，应当告知举报人向有权处理的机关、单位提出。对举报人直接提出的政府采购举报事项，有关机关、单位能够当场告知的，应当当场书面告知；不能当场告知的，应当自收到政府采购举报事项之日起15日内书面告知举报人，但举报人的姓名（名称）、住址不清的除外。涉及两个或者两个以上机关、单位的政府采购举报事项，由所涉及的机关、单位协商受理；受理有争议的，由其共同的上一级机关、单位决定受理机关；受理有争议且没有共同的上一级机关、单位的，由共同的信访工作联席会议协调处理。

对于重大、紧急政府采购举报事项的受理，根据《信访工作条例》第二十五条相关规定，各级机关、单位对可能造成社会影响的重大、紧急政府采购举报事项和举报信息，应当及时报告本级党委和政府，通报相关主管部门和本级信访工作联席会议办公室，在职责范围内依法及时采取措施，防止不良影响的产生、扩大。

第二，政府采购举报事项处理的一般要求。

关于政府采购举报事项处理的基本原则，根据《信访工作条例》第二十七条、第二十八条相关规定，各级机关、单位及其工作人员应当根据各自职责和有关规定，按照诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理的要求，依法按政策及时就地解决群众合法合理诉求。各级机关、单位及其工作人员处理举报事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，加强教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。

另外，政府采购举报事项处理应当执行诉讼与信访分离制度、回避制度、保密制度。这在《信访工作条例》第二十八条和第三十条中可以找到相关依据。

政府采购举报事项处理可以进行调解。根据《信访工作条例》第三十三条相关规定，各级机关、单位在处理政府采购举报事项过程中，可以在不违反政策法规强制性规定的情况下，在裁量权范围内，经争议双方当事人同意进行调解，可以引导争议双方当事人自愿和解。经调解、和解达成一致意见的，应当制作调解协议书或者和解协议书。

第三，可以通过行政程序解决的政府采购举报事项的处理要求。

根据《信访工作条例》第三十一条相关规定，政府采购举报中的申诉求决类事项，如果属于可以通过行政复议、行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等行政程序解决的，有权处理的机关、单位应当导入相应程序处理。政府采购实务中，部分供应商以举报代替质疑、投诉，试图绕开政府采购规定的行政裁决（投诉处理）程序解决政府采购争议。实际工作中，大量的举报事宜属于申诉求决类事项，对于可以通过质疑、投诉程序进行权利救济，未依循质疑、投诉程序而选择举报方式的做法，《信访工作条例》进一步要求财政部门导入相应行政裁决程序解决，由此避免了供应商多头维权的情形。

事实上，政府采购相关法律法规已经为供应商提供了法定的权利救济制度。供应商在认为自身合法权益遭受损害时，应当依循质疑、投诉等法定途径寻求权利救济。供应商选择举报等方式而未在法定期限按法定程序提出质疑、投诉的，财政部门对其没有告知案件处理结果的义务。

笔者还注意到，《信访工作条例》和政府采购法在举报事项的规定上有细微差异。《信访工作条例》规定的信访事项分为建议意见类、检举控告类、申诉求决类等类型，政府采购中产生的争议事项多为需要财政部门介入处理的申诉求决类，而政府采购法第七十条规定的举报事项仅列举为对违法行为的控告和检举。对此，笔者认为，在政府采购法的立法意图中，政府采购的检举控告事项可以通过信访渠道解决，而申诉求决类争议政府采购法律已经设定了专门的救济程序，不鼓励通过举报程序解决。

第四，不可以通过行政裁决解决的政府采购举报事项的处理要求。

根据《信访工作条例》第三十一条相关规定，对于不可以通过行政裁决解决的政府采购举报事项，有权处理的机关应当听取举报人陈述事实和理由，并调查核实，出具信访处理意见书。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。

根据《信访工作条例》第三十二条相关规定，信访处理意见书应当载明举报人举报请求、事实和理由、处理意见及其法律法规依据。请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；请求事由合理但缺乏法律依据的，应当作出解释说明；请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。有权处理的机关、单位作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关、单位执行；不予支持的，应当做好举报人的疏导教育工作。

根据《信访工作条例》第三十四条相关规定，政府采购举报事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本机关、单位负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知举报人延期理由。

政府采购举报中的救济程序

在《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中，最高人民法院的答复意见为：“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”

然而，《信访工作条例》将检举控告类事项纳入信访事项范畴，《信访工作条例》规定的对信访处理意见不服的救济程序仅包括复查和复核，不包括行政复议、行政诉讼。

而且，在某地《〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》中，当地人民法院的答复意见为：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据有关条例作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据有关条例处理信访事项的行为或者不履行有关条例规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据有关条例作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条相关规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

因此，笔者认为，对属于信访范畴的政府采购举报，举报人对处理意见不服的，只有请求复查和复核的权利，没有申请行政复议、提起行政诉讼的权利；对于复查、复核意见，举报人亦没有申请行政复议、提起行政诉讼的权利。

（作者单位：北京盈科沈阳律师事务所，深圳龙达招标有限公司）

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