体会政府采购需求管理新理念（上）

体会政府采购需求管理新理念（上）

——写在《政府采购需求管理办法》颁布一周年之际

■ 印铁军

《政府采购需求管理办法》（以下简称《需求办法》）颁布已有1年的时间。笔者曾有幸参与《需求办法》的起草工作，期间从领导和专家们身上学习到不少前沿性、创新性理念，也对一些固有观念进行了审视和反思。回望那段难忘的经历，笔者最深刻的体会就是：只有明晰改革方向，以《深化政府采购制度改革方案》为指引，才能理解重构政府采购制度的重要性、迫切性，真正读懂、落实好《需求办法》。

厘清采购需求与部门预算的关系是开展需求管理的前提

此前，笔者认为，政府采购需求是部门预算的细化和延续，通过政府采购预算将政府采购品目细化到最低一级是部门预算细化的标志。但是，这一理解并没有全面、正确地理解部门预算与采购需求的关系。首先，“先预算再采购、无预算不采购”中的预算是部门预算而非政府采购预算，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规定在编制下一财政年度部门预算时将政府采购的项目及资金预算列出。实践中，政府采购项目及资金来源只是部门预算的一张表。其次，虽然部门预算中采购项目的资金预算也根据采购需求确定，但部门预算的测算与单位编制采购需求的方法、要求并不完全一致，采购人应该在批复的部门预算金额内确认采购需求，但编制、细化采购需求的方法却并非完全一致。最后，细化采购品目不等同于细化采购需求。细化后的采购品目与确认的采购需求、合同最终签订的采购标的保持一致并不现实。同时，调整采购品目也很难与调整预算区分，提前细化采购品目虽然有助于细化采购需求，但也在无形中增加了采购人的工作量。因此，政府采购需求应依据部门预算确定，采购需求与部门预算相互对应又相互制约。当然，明确、细化的采购需求应建立在成交记录和绩效评价的历史积累之上，最终融合在部门预算的编制过程中。在部门预算足够细化之前，采购人可能还需要通过政府采购预算来细化已编入部门预算的采购项目的采购需求。

《需求办法》第七条第二款规定，采购需求应当依据部门预算（工程项目概预算）确定。笔者认为，可以从三个层次来理解和执行这一规定：一是采购项目的资金预算已列入部门预算的，采购人应该按部门预算批复细化、确认采购需求；二是采购项目的采购需求、资金预算经过评审，如工程项目投资评审等，采购人应按照部门预算和评审结果确认采购需求，如果评审结论低于部门预算则以评审结论为准；三是采购项目的资金预算还没有列入部门预算的，采购人应根据实际需要编制采购需求，待资金预算报财政部门同意列入部门预算或提前采购后，再由采购人确认采购需求。采购人调整采购需求、项目资金预算导致需要调整部门预算的，应先按照预算管理的权限和程序变更部门预算，待批复后再重新确定采购需求。因此，采购人确认采购需求，应该确保采购项目的资金预算与批复的部门预算对应，并在采购计划备案时提交相关依据供财政部门验证，否则财政部门不予备案。同样，采购项目的资产配置、投资评审以及预留份额等也可照此办理，在采购计划备案时交相关依据待财政部门验证，同时也满足了财政部门预算、资产等管理要求。

理顺了采购需求与部门预算的关系，就可以理解采购人政府采购的主体责任就是预算执行的主体责任。从部门预算到采购需求再到采购文件，采购人主要受预算法等公法的约束，承担行政、预算管理责任；采购需求是采购人向供应商发出的要约，落实到合同中由供应商履行。采购人主要受《中华人民共和国民法典》等市场规则的约束，承担民事、经济责任，而非作为行政机关履行职责。采购人可以通过采购需求，将部门预算中蕴含的政策功能和经济调控目标融入其中，然后按照市场交易规则通过要约传导到供应商那里，从而达到从需求侧入手调动供给侧改革的目的。为落实政策功能或实现特定政策目标而无法兼顾市场竞争的采购项目，采购人应按照民法典签订合同，依法公开合同信息并承担相应责任。

标准化的采购需求或政府采购需求标准，是发达国家市场化调控经济的常见手段。随着我国市场经济深化发展，灵活运用政府采购需求标准也将成为继政府投资、财政补贴之后的一种市场化的调控手段。

采购需求标准是编制采购需求的重要依据

《需求办法》第九条规定，采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范，也可以根据项目目标提出更高技术要求。笔者认为，在采购需求中提出更高的技术要求的规定在实践中极易引起争议。例如，一项政府工程以八级抗震作为强度标准，就会引发纪检部门的关注和社会舆论的热议，但如果这是汶川学校的建设需求，却不是问题。

由此可见，政府采购需求需要在保障自身运转和提供公共服务的目标之间，在节约财政支出与支持节能环保、产业发展等政策目标之间进行取舍与平衡。此外，采购需求标准在地区间、行业间也均存在差异。如果简单将高于商品标准与操控结果划等号或否认采购需求标准的存在，那并非是真正的公平公正。如果将采购需求标准与商品标准绑定在预算定额之中，强制按照商品的国家标准确定政府采购需求，尽管能有效控制行政支出，但不利于国家惠民政策落实和事业发展。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定，国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策制定政府采购政策，通过制定采购需求标准等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。虽然《需求办法》并未直接提到采购需求标准，但采购需求标准是编制采购需求的重要依据，根据国家的宏观政策要求和预算编制政策目标确定政府采购需求标准，可以确保政府采购的政策功能落实到采购主体；根据预算编制和资产配置标准来确定采购需求标准，就可以有效衔接预算和支付，支出管理就能细化、延伸到采购环节；根据采购需求的客观差异来规范采购需求标准，可以让采购主体根据项目需要来选择采购需求标准，在规范管理的同时兼顾需求差异；根据采购需求标准来描述采购需求，可以规范采购需求的描述，既符合相关政策又兼顾公平竞争。

资格条件与评分因素发生重大变化

《需求办法》第十八条规定，根据采购需求特点提出供应商的资格条件，要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关且属于履行合同必须的条件，包括特定的专业资格或者技术资格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等。过去作为评分项中常见的内容，如设备、人员、方案和业绩、奖励，变成了资格条件并纳入资格审查，供应商资格条件完全回归到了《政府采购法》第二十三条的规定。这是继资格审查主体回归到采购人、采购代理机构之后，政府采购资格审查以及资格条件设置的重大变化，也是政府采购评审的重大改变。《需求办法》虽然没有明确业绩等资格条件审查的具体要求，也没有明确挑选供应商的依据，但从公平角度提出了其他要求：业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过两个，并明确同类业务的具体范围。涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。

值得重点强调的是，同一个项目的资格要求和评分项不可兼得。将设备、人员、方案和业绩、奖励等原来的评分因素作为资格条件，打破过去传统观念，有助于精简证明材料、减轻企业负担。将履约能力评审转为供应商信用查验，标准更清晰、流程更简化，有助于减少、杜绝评审中的差错和猫腻，更有利于营造公平的竞争环境，监管部门也可以抽出身来，聚焦于不履行承诺、不讲诚信企业的处理处罚，建立以结果为导向、更符合市场规则的监管体系。

综合评审只是对投标（响应）文件的形式审查，设备、人员和方案只是履约能力的表现形式，业绩、奖励只能证明过去，因此，再专业的专家或再完美的样品也无法替代验收、保证履约。在资金、人员和设备快速流转的市场环境里，承诺和信守承诺的信用才是供应商履约的保证。业绩、奖励是对过去曾承接项目的证明。如果供应商信用有不良记录，就应该在资格审查中否决；如果报价过低或缺少依据来证明其履约能力，则应在合同中增加履约保证金（履约保函）等措施；即使信用良好，也应该将履约验收与支付挂钩，让违约者不仅收不到货款，还要承担造成的损失、受到监管部门处罚。

（本文作者系湖南省财政厅政府采购处二级调研员）

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