完善民事小额诉讼规则对落实框架协议采购的启示

【聚焦·新民诉法】

完善民事小额诉讼规则对落实框架协议采购的启示

■ 沈德能

十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民诉法》），于2022年起实施。新《民诉法》进一步完善了小额诉讼的程序和规则：明确了小额案件的具体标准，确定了小额诉讼的负面清单，提高了小额诉讼的效率，规定了小额诉讼异议及程序转换制度。笔者认为，这些经过完善后的规定，对落实政府采购框架协议采购方式具有四点启示意义。

明确全国统一的小额零星标准

新《民诉法》规定，基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单金钱给付民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之五十以下的，适用小额诉讼的程序审理。此指导标准虽然数额不统一，但尺度统一。

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）第一条立法目的指出，框架协议采购这一采购方式是“为了规范多频次、小额度采购活动”。但目前，对于小额零星的具体标准尚未出台统一规定。笔者通过调研了解到，110号令实施前，各地通过协议供货、网上商城等方式实施小额零星采购时，依据的是各地财政部门设定的小额零星标准。但各地标准千差万别，政府采购供应商在不同地区投标需要遵守不同的标准规定。以协议供货方式为例，有的地方规定，政府采购限额标准为100万元以下的办公设备、空调设备和车辆，政府采购限额标准为30万元以下的办公家具、办公耗材和办公家电采用协议供货采购方式；有的地方规定，公开招标数额标准以下的货物类采用协议供货采购方式，公开招标数额标准为200万元以上。以网上商城为例，有的地方规定，公开招标数额标准以下，集中采购目录以内的货物和服务通过网上商城采购，公开招标数额标准为400万元；有的地方规定，单项或年度批量预算金额在100万元以下的项目，可以通过网上商城采购。

笔者认为，政府采购框架协议采购中的小额零星标准有必要借鉴新《民诉法》关于小额诉讼案件标准的规定，出台全国统一的指导性标准。例如，规定集中采购目录内或者目录外采购限额标准以上，公开招标数额百分之五十以下的属于小额零星采购范畴。

进一步提高框架协议采购方式的采购效率

新《民诉法》规定，人民法院适用小额诉讼的程序审理案件，可以一次开庭审结并且当庭宣判。人民法院适用小额诉讼的程序审理案件，应当在立案之日起两个月内审结。有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长一个月。较之简易程序和普通程序，小额诉讼程序的效率大幅度提高。

除了明确框架协议采购方式是“为了规范多频次、小额度采购活动”外，110号令立法目的还强调了框架协议采购方式是为了“提高政府采购项目绩效”。尽管110令在采购合同的授予方面充分体现了追求采购效率这一目标，但笔者认为，在采购程序中仍有提高采购效率的空间。从现行规定来看，框架协议的签订时间仍然与项目采购规定的采购合同签订时间相同，即第二十九条规定的，集中采购机构或者主管预算单位应当在入围通知书发出之日起三十日内和入围供应商签订框架协议。此外，110号令对第二阶段采购合同授予和签订的时间尚未进行具体规定。如果按照《中华人民共和国政府采购法》第四十六条规定实施，那么采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。如此一来，笔者认为“提高政府采购项目绩效”的目标较难实现。因此，建议借鉴新《民诉法》关于小额诉讼案件审限的规定，进一步缩短框架协议、采购合同的签订时间和支付时间。

首先，建议缩短框架协议的签订时间。由于框架协议不是具体的采购合同，不涉及采购合同履行的某些不确定的因素，因此，框架协议的签订不存在太多可以协商的因素，集中采购机构或者主管预算单位应当在入围通知书发出之日起十日内与入围供应商签订框架协议。各省、自治区、直辖市财政部门根据110号令制定具体实施办法时可以明确：征集文件对框架协议签订时间有具体规定的，从其规定，无具体规定的一般以十日内为宜。

其次，建议缩短采购合同的签订时间。框架协议采购第二阶段的采购合同授予和签订可以在线完成。110号令第七条规定，框架协议采购应当实行电子化采购，应当包含电子化采购合同的签订。笔者认为，电子采购系统可根据采购人授予合同的指令，自动生成电子采购合同，发送给成交供应商（一般以两日为宜），供应商在系统中完成合同签订工作。如果是标准化格式合同，可以采用自动签订方式，实现框架协议采购合同秒签。

最后，建议缩短合同价款支付时间。电子化采购应当包含电子化支付手段，采购系统应当与采购人的支付系统对接，采购人确认采购合同履行后，在规定时间内（一般以两日为宜），将合同价款支付给供应商。

总之，框架协议采购作为解决小额零星采购的一种采购方式，不建议照搬一般项目采购程序的时间要求，应当做较大幅度的缩短，正如新《民诉法》规定小额诉讼程序不按照简易程序和普通程序的时间要求一样。

明确框架协议采购负面清单

110号令没有提到适用框架协议采购方式的负面清单，仅有散见的“不得”规定，如第三条第三款规定，属于本条第一款第二项情形，主管预算单位能够归集需求形成单一项目进行采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不得采用框架协议采购方式。第九条明确，封闭式框架协议采购是指符合本办法第三条规定情形，通过公开竞争订立框架协议后，除经过框架协议约定的补充征集程序外，不得增加入围供应商的框架协议采购。

为了框架协议采购方式的运用既能提高采购效率又能兼顾市场公平竞争，建议框架协议采购借鉴新《民诉法》关于小额诉讼负面清单的做法。

110号令第二条是关于框架协议采购的定义，即框架协议采购是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。

笔者认为，在制定框架协议采购的负面清单时，将110号令第二条作为重点，主要包括以下七项内容。第一，征集人主要是集中采购机构或者主管预算单位（其他预算单位确有需要的，经其主管预算单位批准，可以采用框架协议采购方式采购。）第二，仅限技术、服务等标准明确、统一的品目。虽然是小额零星但如果采购需求复杂，不能明确统一，或者主管预算单位的下属采购人中采购需求差别太大，无法做到明确、统一的，不得采用框架协议采购方式。第三，仅限需要多次重复采购的货物或服务。凡是一次性采购，或是签订一个采购合同就能满足采购需求的，均不得采用框架协议采购方式。所谓多次重复采购，不是多批次履行合同，而是由于采购数量等不确定，不能签订一个采购合同，需要签订多个采购合同。如果采购需求、数量明确，仅按照合同约定分批次履行合同义务，则不需要重复采购，仅需要分批次履行采购合同。如，采购数量明确的批量（分批次履行）集中采购就不是框架协议采购。第四，仅限货物和服务，不包含小额工程。第五，其他预算单位确有需要的，应当仅限于存在突发需求，无法确定采购数量，主管预算单位没有入围供应商可供选择的情形。第六，不需要经过两阶段采购（第一阶段确定入围供应商、第二阶段确定成交供应商）就可以直接确定供应商的，不得采用框架协议采购。第七，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，其需求明确，一家供应商承接质量更优、价格更低、服务更好时，不得采用框架协议采购方式。

制定框架协议采购与非招标、招标采购方式转换制度

框架协议采购负面清单内所列情形不得采用框架协议采购方式的，应当依法采用招标采购或非招标方式进行采购。建议借鉴新《民诉法》小额诉讼程序与简易程序、普通程序转换的规定，框架协议采购实施过程中发现不符合框架协议采购的情形（即属于负面清单），采用非招标、招标采购更加合适的，应当及时终止框架协议采购并改为非招标、招标方式的项目采购。如，集中采购机构通过归集采购人明确的采购需求可以实行单一项目的批量集中采购的，或者主管预算单位通过联合下属单位统一采购，形成需求明确的单一采购项目的，尽管这些项目所涉及的品目已经有了框架协议采购并且正在实施中，也应当终止框架协议采购并及时转换为单一项目采购。

（作者单位：广西广天一律师事务所）

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