“10%”的星星之火助燃乡村产业振兴燎原之势

“10%”的星星之火助燃乡村产业振兴燎原之势

——谈政府采购政策对支持乡村产业振兴的重要意义

■ 张鹏

2021年4月，财政部、农业农村部、国家乡村振兴局联合发布了《关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》（以下简称《通知》）。《通知》要求，自2021年起，各级预算单位应当按照不低于10%的比例预留年度食堂食材采购份额，通过脱贫地区农副产品网络销售平台（原贫困地区农副产品网络销售平台，以下简称“832平台”）采购脱贫地区农副产品。这一实质性条款引发社会各界广泛关注，质疑、赞扬、中立之声皆有。质疑者以政策力度和规模的有限性为指向；赞扬者强调政策对脱贫地区的消费帮扶和定向支持的预期效果；中立者认为政策除了在价格上起到一定支持作用外，对产业结构、产品质量和生产效率的改善程度并不明显。

如何界定政府采购在乡村产业振兴中的作用？10%的定向额度究竟能否体现政策的目标？“832平台”能否有效发挥市场机制作用？这都是必须弄清的问题。

10%的定向额度让农民直接受益80亿元

10%的定向额度是指，各级预算单位应当按照不低于10%的比例预留年度食堂食材采购份额。这笔支出究竟是多少？

根据2019年全国财政决算数据（按照未受疫情冲击的正常年份核算），一般公共服务支出的规模为20345亿元。其中，纳入机关服务的支出约为315.33亿元。该支出中约有20%用于食堂食材采购补贴，另外考虑到不在支出口径中事业单位的情况，估算上述10%的支出规模约为100亿元。这一规模在2020年“832平台”总规模的基础上增长约1倍，对脱贫地区的农业和农村发展支撑力度比较突出。

从支持方式来看，上述约100亿元的政府采购支出采取的是消费帮扶的模式，即直接作用于农产品生产者，形成稳定、持续和具有良好价格弹性的消费需求。政策针对性好、受益面广、收入效果突出。按照蔬菜、水果的原产地价格与销售地价格差异计算，100亿元的政府采购政策支持给农民带来的直接收入在80亿元左右。按照政策所覆盖的5575万脱贫人口计算，每人带来的收入约为143.5元。从边际效果看，带来的收入增速约在1.5个百分点，约为2021年上述居民群体收入增量的20%。

把握定位和政策发力点

政府采购是财政政策的重要手段，也是有效开展国家治理的重要工具。从政府采购自身的运行规律来看，需求性、规范性、公开性和效率性是其内在特征和要求。需求性是指，从政府公共服务提供和国家治理的角度出发，目标产品和服务是政府运转或职责实际要求的，而不是人为设置或增加的；规范性是指，政府采购的程序、标准和结果都经过严格制度化和规范化的把关，不得随意组织开展、进行；公开性是指，政府采购的过程和结果，除非有法律的规定或授权，否则均以公开的方式进行，全过程可查询、可追溯；效率性是指，政府采购的政策目标实现程度和成本情况，政府采购资金须接受绩效评价管理。在政府采购政策支持乡村产业振兴中需要将上述原则和要求有效落实。

具体到政采政策在乡村产业振兴中的定位，《通知》做出相关规定，“通过稳定的采购需求持续激发脱贫地区发展生产的内生动力，促进乡村产业振兴”。显然，“稳定的采购需求”是定位的着力点，即政府采购合同应根据具体农产品的生产周期（以中长期的方式为主）形成持续稳定的需求支持，并在种类、品质和价格上给予一定程度的灵活性，以引导生产单位提升质量、改善工艺（种养技术）、提高收益。

政策作用方面，《通知》要求，“持续激发脱贫地区发展生产的内生动力，促进乡村产业振兴”。显然，“持续激发、内生动力、产业振兴”是作用的关键词。具体内涵和逻辑关系分析如下：持续强调政策的连续性和针对性，即政府采购政策不是一个临时性的安排，而是需要长期坚持的重要措施。同时，政策要找准“痛点”、针对重点、解决难点，发挥政策效力；内生动力强调脱贫地区在发展生产方面应优化环境、改善基础以及增强能力，即引导市场机制更好地在脱贫地区开展经济运行，大力支持脱贫地区的劳动、资本和管理等要素不断积累并提升质量，从而提高其市场竞争力和新经济模式的容纳能力；产业振兴要求抵近市场、匹配需求、保障供给和提高效率，即有直接面向市场需求的通道，拥有一定规模的稳定需求空间，具备从种养到后期加工、包装的完整农业产业链，生产效率、产品质量和成本控制在市场中具备优势。三者之间的逻辑关系为，持续激发是需求引领，内生动力是供给创新，产业振兴是更高水平的市场平衡。

政府采购支持乡村产业振兴仍有拓展空间

从现有条件看，政府采购政策支持脱贫地区的农业和农民的消费帮扶措施是规范的、适度的。但从政府采购政策支持乡村产业振兴的基础和能力来看，仍存在进一步的拓展空间。拓展必须基于以下原则展开：第一，有效性原则，即所拓展的领域须是政府采购政策能够有效发挥作用和影响的领域；第二，直接性原则，即政策针对的对象应是消费帮扶能够直接拉动的产业和产品（含服务）；第三，独立性原则，即除非需要政策上的配套，否则已经受到其他政策有效支持的产业和领域，不叠加政府采购政策；第四，市场化原则，即遵循市场规律，不在政策意图之外扭曲市场配置，注重质量和效益。按照上述原则，政府采购政策支持乡村产业振兴将有进一步的突破和创新。

此外，还应积极关注政府采购政策支持乡村产业振兴发挥信用和信誉效应。纳入政府采购，特别是预算单位食堂食材采购的农产品，往往同时拥有着较高的市场信誉，其种养环境、培育工艺、产品质量、物流运输条件等往往都获得了采购单位的良好背书。特定的采购渠道、稳定的产品质量、达标的生产过程、规范的检验检测等都使得纳入采购范围的农产品与其他产品形成了市场所认可的差异化，这一差异化，既是开展产品差别定价的前提，也是推进产品的品牌化、地理标志化的重要基础。差异产品、差别定价、品牌化发展是现代农业发展的重要条件，是资本要素进农村、进农业的重要标准，也是现代农业与先进制造业、现代服务业融合发展，推动国民经济高质量发展的核心要求。

为更加清晰地说明这一问题，对线下的市民超市和线上电商平台的同类农产品的代表性价格进行比较：以稻花香大米价格来看，线下市民超市的无品牌价格约为每斤3.8元，标注品牌的价格约为每斤7.5元，溢价率为97%；线上电商平台的无品牌价格约为每斤4元，标注品牌的价格约为每斤7.3元，溢价率为82%。同样是贵州出产的小米辣干辣椒，无品牌的电商售卖价格为每斤26元，标注品牌的电商售卖价格约为每斤50元，溢价率达到92%。因此，政府采购的中标产品，在获得稳定市场需求支持的同时，还应将获得良好市场信用保证和产品信誉作为农产品质量升级、乡村产业振兴、农民收入增长的重要支撑。政府采购政策的实施为脱贫地区引入了市场力量和资本要素，为产业的持续发展和人民群众收入水平的持续提升贡献了力量。

“832平台”是政府与市场力量的融合

《通知》要求，应通过“832平台”采购脱贫地区农副产品。那么“832平台”是一个单纯的采购平台，还是整个政府采购政策体系中不可或缺的组成部分？

从《通知》要求看，脱贫地区农副产品是指在832个脱贫县域内注册的企业、农民专业合作社、家庭农场等出产的农副产品。可以说，政府采购的对象非常广泛，原则上，规模化种植饲养的农业生产主体都可以作为采购对象。同时，政府采购法律法规要求除通行的产品质量指标外，不得对该类产品针对性地设定差异化的标准。显然，可作为政府采购对象的农业生产主体多、产品来源广，那么，如何有效地畅通采购信息、组织采购交易、保障公平竞争就成为了“832平台”的第一目标任务。

2021年11月，以“运用政府采购、促进乡村振兴”为主题的2021脱贫地区农副产品产销对接会在京开幕。来自全国22个省份、832个脱贫县的1.4万家供应商、20多万款农副产品通过“线上+线下”的方式参展。这说明，“832平台”已经具备了承担第一目标任务的服务能力。

此外，《通知》要求，相关部门要“加强脱贫地区农副产品货源组织、供应链管理”，“832平台”要与相关部门密切配合，积极沟通和交换数据，以确保各项监管、监督措施的有效落地，以良好的服务和专业的能力，增强预算单位积极采购的主动性、针对性，使供需更好匹配、过程更加规范、质量更有保证，政府采购的规模逐步扩大、种类不断拓展。

作为消费帮扶的政府采购政策，应以符合要求（包括质量要求、数量要求、时效要求等）的农副产品作为直接目标。当然，仅组织采购和签订中长期采购合同的服务是不够的，还需要将服务和功能延伸到生产种养、仓储冷链、运输物流等环节。“832平台”要着力解决和突破为农服务“最后一公里”的难题，工作重点也将从消费帮扶延伸至促进脱贫地区乡村产业振兴、产业优化升级，助力打通脱贫地区农副产品的生产、流通的难点和堵点，并在品质把控上，围绕质量与安全保障体系要求，开展“一品一审”专项核查。

另外，公平竞争、公开透明和公正规范是政府采购与市场机制的融合标准，也是坚持市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用的基本要求。以政府采购来保障稳定需求，以市场机制来保证公平效率，以富有竞争力的性价比来获取采购合同，以产品质量来保持合同的稳定执行。这也离不开“832平台”在信息化、专业化上的有效支持。“832平台”需要从供给稳定和价格平稳两个方面做好平衡工作，既发挥消费帮扶的支持作用，又维护市场机制的竞争效率，还体现市场引导的指标意义。如，在合同成交价格的管理上，“832平台”已经完成对米面粮油、肉蛋禽类等农副产品价格管理机制和手段的制定，对超过平台同类目均价50%以上的商品进行限价，保障供应。

（作者单位：中国财政科学研究院）

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