完善我国紧急采购制度要有的放矢

完善我国紧急采购制度要有的放矢

■ 赵晔

紧急采购作为广义政府采购的一部分，是政府面对自然灾害、大规模流行性传染病等突发事件时，维持社会秩序以及组织救灾的重要活动。2020年以来，为有效地应对新冠肺炎疫情，财政部通过开启疫情防控采购“绿色通道”，保障了抗疫物资高效采购和及时供应，为疫情防控工作取得阶段性胜利发挥了重要的支持作用，也充分彰显了我国集中力量办大事的制度优势。但与此同时，也应发现紧急采购目前存在着诸如法律依据不足、采购方式无所适从、供应商数据库缺失等问题亟待解决。根据习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出的建立国家统一的应急物资采购供应体系的要求和部署，作为应急物资采购供应体系重要组成要素的紧急采购制度，既是建立国家应急管理体系的关键环节，也是新一轮深化政府采购制度改革的重要内容。对于如何完善紧急采购制度，笔者提出以下几点浅见。

完善紧急采购法律体系

目前，我国尚未建立专门的紧急采购法律制度。政府采购法对紧急采购的内涵有明确界定，但对于处理细则没有规定。根据政府采购法第八十五条规定，紧急采购是发生了“严重自然灾害”和除严重自然灾害以外的“其他不可抗力”事件，也就是两要素须具备其一。此外，政府采购法第三十条、第三十一条对“紧急”情况也有细化的规定，即在紧急情况下，采购主体按财政部《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称“74号令”）的相关规定经过主管预算单位同意后向设区的市、自治州以上的人民政府财政部门申请批准可以使用竞争程度相对较低的采购程序，但第三十条、第三十一条中所界定的紧急情况只是针对工作中一般的不可控状态，与第八十五条规定以严重自然灾害和其他不可抗力事件为特征的紧急采购具有明显的差异性。这意味着对于紧急采购而言，无论是政府采购法还是74号令都没有明确细化的适用程序。这一制度的缺失，导致在抗击新冠肺炎疫情期间，部分采购人面临着法律依据不足、采购方式无所适从的窘境，从而出现了先采购后补采购文件等程序混乱现象发生。因此，要加快完善有关法律法规。一方面，在修订政府采购法过程中将紧急采购作为政府采购的特殊情形给予规范。另一方面，要加快对74号令的修订。在完善过程中对紧急采购的诸多细节给予明确规定。如在紧急采购的启动程序上，在原有严重自然灾害和其他不可抗力事件的措辞基础上，将其进一步具体化和客观化；在紧急采购的终止条件上，对市场供应能力、供应时间能够满足应急救援需要的情况给予充分考虑。

加强紧急采购供给侧的管理水平

在正常状态下，大多数物资的生产、供应通过市场行为都可以得到满足。因此，常规采购考虑需求侧的问题即可；而在紧急状态下，由于需求的紧迫性和不可预见性导致“峰值需求”的急剧增加，从而使得市场供给出现了短期的相对不足。因此，紧急采购需要从供给侧的角度入手，通过物资储备、生产能力储备与市场机制的相互配合来解决这种短期相对不足的问题。同时，充分利用互联网、大数据、云计算等信息化技术来提升紧急采购供给侧的数字化管理水平，这也是本次应对新冠肺炎疫情紧急采购的宝贵经验。如在本次疫情防控的前期也曾出现因缺乏应急物资供应链的数据信息而导致的采买困难问题，为此国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制物资保障组及时搭建了国家重点医疗物资保障调度平台，通过收集、统计、分析、监控、调度各类物资的产能、产量、库存以及运输等情况来破解信息不对称的问题，这是实践证明的行之有效的宝贵经验，建议以此为基础搭建全国性的紧急采购电子交易平台，并不断完善平台上的查询功能、智能化“预警、寻源和匹配”功能、线上交易功能等，从而及时对接供需双方信息满足紧急采购需求。同时，还要健全紧急采购品目库和供应商库,并及时将数据库的相关信息在网络平台上予以公布,定期更新,从而形成相对稳定可靠的紧急供应商体系。

构建紧急采购的全链条监督管理体系

通常来讲，紧急采购受制于采购时限的约束，实际中会出现脱离法定政府采购程序的情况。因此，采购的透明度和市场竞争性往往不够，如此以来易增加采购人以紧急采购为名，实施其他采购的情况，紧急采购滥用的风险加剧。因此，建立紧急采购监督体系就显得更为迫切。但从监督体系的构建来看，紧急采购与常规政府采购相比又具有独特性。常规政府采购往往聚焦在合规性管理方面，但紧急采购强调效率性的特点导致其应该更以结果为导向，并在合规性和效率性之间进行有效平衡。在合规性方面，紧急采购监督应重点加强前端与事中环节的监督力度。事前监督要聚焦在紧急采购需求预判、预算编制审批、采购计划的监督等环节；而事中监督则要聚焦于程序管理，通过明确流程来应对应急采购不规范的问题。在灵活性方面，紧急采购监督要通过简化事前审批事项、增加采购人赋权等方式提升管理效率。当然，紧急采购的事前和事中监督，并不意味着事后监督不重要，在履约验收、信息公示、质疑投诉等方面也要充分考虑，从而建立全链条的紧急采购监督管理体系。

［作者系辽宁省委党校经济学教研部教授，文章系“兴辽英才计划”项目“新时代辽宁财政高质量发展研究”（XLYC1807200）阶段研究成果］

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