制定统一的政府采购法是全面实施预算绩效管理的重要保障

【热议·两法合一】

编者按：近日，《中国政府采购报》举办了“两法合一是深化政府采购制度改革的必由之路”研讨会。会上，来自不同领域的专家学者围绕主题各抒己见，从多个视角、多个维度探讨两法合一的必要性，形成一系列分析透彻、观点鲜明的文章，为推动政府采购改革与发展建言献策。从本期起，本版将陆续刊登与会专家的发言文章，以飨读者。

制定统一的政府采购法是全面实施预算绩效管理的重要保障

■ 姜爱华

全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革、建立现代财政制度的内在要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化、提升国家治理效能的关键举措，是党中央、国务院作出的重大战略部署。政府采购作为一项重要的财政支出管理制度，内嵌于预算执行和预算绩效管理一体化之中，其完整统一性将直接影响全面预算绩效管理战略的实施效果。

当前，无论从全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系看，还是从健全预算绩效管理制度本身看，都需要制定统一的政府采购法。

首先，制定统一的政府采购法有助于提升全方位预算绩效管理。构建全方位预算绩效管理格局包括三个层次，即政府预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理、政策和项目预算绩效管理。无论哪个层次的绩效管理都会考量采购环节。按照目前两法分立的现状，可能需要同时适用《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）和《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）。很显然，运用两套采购制度带来的制度执行成本要高于一套统一制度的成本。一方面，制度的学习成本更高，另一方面制度执行中不能产生协同效应、规模效应，甚至产生制度冲突。这种制度上的不统一，会影响各个层次的绩效水平。对于政府预算绩效管理而言，会影响财政资源配置效率；对于部门和单位整体预算绩效管理而言，会增加运行成本、降低管理效率和履职效能，影响部门和单位整体及核心业务实施效果；对于政策和项目预算绩效管理而言，会影响成本、效益、政策效果等，进而影响预算资金使用效果。而制定统一的政府采购法，无疑会降低制度学习成本、减少制度冲突、提高制度合力，提升预算绩效。

其次，制定统一的政府采购法有助于理顺全过程预算绩效管理。全过程预算绩效管理以预算资金管理为主线，将绩效管理寓于预算编制、预算执行和预算监督之中。而政府采购即以预算资金管理为主线，能够实现与全过程预算绩效管理无缝对接。从采购主体看，无论是国家机关、事业单位和社会团体，均属于预算绩效管理的主体；从采购监管部门看，财政部门本身也是预算绩效管理改革的主管部门；从采购对象上看，在统一的政府采购法之下，无论是采购货物、工程还是服务，从采购预算的编制、采购计划的制定、采购需求的确定，到采购的具体执行，以及采购的评价，完全嵌入预算执行和预算绩效管理之中。而《招标投标法》主要以采购程序为主线，所使用的资金既包括财政性资金（预算资金）也包括非财政性资金（社会资金），同时对于提供公共服务的基础设施而言，《招标投标法》主要关注工程建设阶段而非工程建设与公共服务提供的全生命周期，无法与全过程、全链条的预算执行和预算绩效管理实现无缝对接。因此，从全过程预算绩效管理的角度看，亟须将使用财政性资金的工程采购纳入到统一的政府采购法中，促进预算执行和绩效评价一体化。

全过程预算绩效评价是全过程预算绩效管理的核心，涵盖事前绩效评估、绩效目标设定、绩效运行监控和绩效评价及结果应用四个主要环节。由于财政资金天然的公共性，预算绩效评价强调多维目标导向，尤其关注宏观经济效益、社会效益等公共政策目标的实现。《关于全面实施预算绩效管理的意见》对此有着明确的表述，“绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标”，“聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目的实施效果”。这样多维度的绩效目标，与政府采购要实现的全生命周期“物有所值”制度目标不谋而合，需要通过系统性的政府采购政策来实现。《政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及《深化政府制度改革方案》中都对发挥政府采购政策功能有着明确的表述，这是财政公共性的体现。而更多关注程序导向的招投标很难实现这样的绩效目标。从这个意义上讲，制定统一的政府采购法，有助于全过程预算绩效管理目标的实现。

再其次，制定统一的政府采购法有助于实现全覆盖预算绩效管理。预算绩效管理要覆盖一般公共预算绩效管理体系，也要覆盖其他政府预算绩效管理体系。政府采购涉及政府各个预算中的采购行为。历史的看，政府采购制度产生的初衷就在于改进预算管理，提高预算绩效，反过来，这一制度建立之后对改进预算管理、提高预算绩效起到了关键性的推动作用。而政府采购作为一个重要的预算执行环节，作为一项独立的财政管理制度，其本身也成为预算绩效管理的重要领域，也要被纳入预算绩效管理之中。《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，要“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理”。可见，政府采购是全覆盖预算绩效管理体系的重要内容之一。《招标投标法》并非一项独立的预算管理制度，而且其本身兼具公法和私法混合性质，因此《关于全面实施预算绩效管理的意见》并没有单独提出将招投标纳入绩效管理中。这样一来，在两法并立的情况下，使用财政性资金进行的工程招投标这一重要的采购领域要游离于预算绩效管理之外吗？显然不是。我们认为，《关于全面实施预算绩效管理的意见》中提及的“政府采购”应为包括货物、工程和服务的全口径政府采购。由此可见，只有制定统一的政府采购法，才能将政府采购全部纳入全覆盖预算绩效管理体系中，才能与全面预算绩效管理这一重大战略部署相契合。

最后，制定统一的政府采购法有助于健全预算绩效管理制度。健全预算绩效管理制度，就要不断完善预算绩效管理流程，包括制定预算绩效管理制度和实施细则，推进预算绩效管理信息化建设等。在当前两法并立的现状下，在以预算资金管理为主线和以程序管理为主线相交叉的采购制度情况下，增加了预算绩效管理流程的复杂性和预算绩效管理制度设计的难度，增加了制度性交易成本；同时，两法并立可能会加剧 “信息孤岛”现象，阻碍预算绩效管理信息化建设。制定统一的政府采购法将直接打通货物、工程和服务采购信息和数据，有利于推进预算绩效管理制度统一化和信息系统“无障碍化”。

综上，政府采购是全方位预算绩效管理必须考量的一个重要因素，是全过程预算绩效管理链条中的一个重要节点，是全覆盖预算绩效管理的一个重要领域，是预算绩效管理制度建设中的一个重要基础。建立统一的政府采购法，形成全口径政府采购，是全面实施预算绩效管理的重要保障。

（本文由本报记者牛向洁根据作者在研讨会上的发言整理而成，有删减）

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