奏响74号令修订“前奏曲”

【圆桌论坛·聚焦政府采购非招标方式】

奏响74号令修订“前奏曲”

——多位专家为74号令修订建言献策

话题引出：《财政部2021年立法工作安排》提到，今年，稳步推进《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称“74号令”）修订工作。74号令于2014年2月正式实施，其对非招标采购方式的适用条件、采购程序等进行了全方位规范。在政府采购制度改革的不断深入以及政府采购法修订草案征求意见稿公布的背景下，本期《中国政府采购报》特邀业界人士共同探索政府采购非招标方式的改革路径，以期为相关部门开展74号令的修订提供借鉴。

主持人：

中国政府采购报记者                          昝  妍

嘉宾：

浙江省财政厅法规处处长                      张旭东

天津市政府采购中心评标部部长                王永锋

湖南省政府采购协会秘书长                    易学汶

中机国际招标有限公司总经理                  岳小川

中贸国际工程招标（北京）有限公司负责人        成  凯

74号令的出台让非招标采购活动有法可依

主持人：欢迎各位老师参加本期的圆桌论坛。今年财政部将《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）和74号令的修订纳入立法工作。日前，87号令修订已向全社会公开征求意见。对于74号令的修订，业内也有不少探讨。今天，《中国政府采购报》特邀各位老师以问题为导向，为74号令的修订建言献策。

74号令实施已有7年多，各位老师认为，它最初是要解决政府采购中的什么问题？

张旭东：财政部出台74号令是非常及时的，解决了我国当时政府采购非招标方式缺乏全国统一的制度的问题。政府采购法于2003年实施，其中明确了政府采购方式为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，但是没有明确具体的适用范围与规则。74号令出台前政府采购各方主体在对于非招标方式的操作无所适从。

王永锋：74号令出台后，财政部有关负责人就制定74号令答记者问时就提到，该文件出台主要有三大目标。第一，完善政府采购制度建设的需要。第二，规范非招标采购活动的需要。第三，扩大政府采购范围的需要。经过7年的时间，前两个目标基本上已经达到。第三个目标，实现情况较前两者仍存在差距。根据财政部公布的2019年全国政府采购情况来看，公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购分别占全国政府采购规模的78.3%、1.0%、3.6%、6.2%、1.4%和6.2%，公开招标采购仍占主导地位。究其原因，主要有两个方面的原因：第一，竞争性谈判和询价受限于报价最低的原则确定供应商，比较难采购到质量好、产品优并令采购人满意的产品。因此，这两种方式不受采购人青睐。第二，随着地方巡视、巡察向下延伸、力度加大，公开招标方式尽管耗时耗力，但仍然是采购人首选的采购方式。另外，政府采购电子商城、协议供货定点采购等采购模式的出现，采购人选择非招标方式的范围进一步缩小。因此，通过非招标方式扩大政府采购规模这一目标并没有按预期实现。

岳小川：74号令出台前，政府采购法关于竞争性谈判、询价和单一来源采购三种非招标采购方式的规定属于原则性规定。为此，一些部委和地方制定了适用本部门、本地区的非招标方式工作规范、程序、工作手册等，或者适用采购代理机构、采购人的内部工作程序。由于大家对非招标程序的理解不一致，这些规范、程序、工作手册等不统一，不能成为监管依据，执行中甚至出现了不符合政府采购法规定的乱象。因此，74号令的出台让规范非招标采购活动有法可依。

修订应与上位法和其他规章协调

主持人：如果修订74号令，各位老师觉得侧重点或者方向应该在哪里？

张旭东：随着我国经济社会的发展，特别是《深化政府采购制度改革方案》的出台，政府采购制度的重塑将转为强化采购需求、强调采购人主体责任的落实，政府采购非招标方式也要适应改革的方向。在现有政府采购制度的框架下，公开招标的采购方式在政府采购制度中的占比过大，使其他采购需求相关制度高度边缘化，也使得非招标方式难以发挥应有的作用。另外，履约验收作为政府采购的重要环节在执行环节常被忽略。74号令进一步完善需要围绕采购需求重新设计非招标的采购程序、更加突出采购人的主体责任，在政府采购非招标方式选择、评审方法选择、供应商推荐等方面，扩大采购人的自主权，甚至可以考虑将这些问题在立法层面予以确定。同时74号令的修订还应密切关注政府采购法、招标投标法的修订动向，加强与87号令的协同。

易学汶：与招标采购方式相比，非招标采购方式采购周期更短、效率更高，选择供应商的来源和评审过程更为灵活，政府采购政策功能更好落实。但从数据统计来看，非招标方式在我国并未被广泛使用与接受。对比国外公开招标在政府采购的占比情况，欧盟国家公开招标占比为30%，美国公开招标占比为10%，而我国公开招标占比为70%-80%。很明显，在我国公开招标存在占比过大，甚至有滥用的迹象。造成这一现象，既有立法的历史原因，也离不开社会主流观点的影响。政府采购法和招标投标法在最初的立法阶段都是确立了公开招标为主的导向。社会主流观点认为，非招标方式是辅助的采购方式，且非招标方式达不到充分的竞争。这样导致不少采购人在实践中不敢用非招标方式采购。但实际上，过分强调招标程序规范不利于根据项目的需求特点确定相应采购方式、评审制度，不利于从交易机制上实现政府采购政策功能，也解决不了提高采购结果满意度的问题。值得庆幸的是，财政部已关注到了这一问题，在政府采购法修订草案征求意见稿中删除了现行采购法中提到的“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，还明确了“采购人应当根据政府采购项目需求特点、绩效目标和市场供需等情况，依照本法规定的适用情形，确定采购方式”。未来，招标方式与非招标方式将在政府采购法中处于同等地位。另外，应不应该设定政府采购公开招标数额标准的问题也值得思考，目前执行的400万元的数额标准就一定合适吗？按照要求，达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。实践中，不少上一级单位因为担心在纪检审查时被怀疑有规避公开招标的行为，不愿意为下一级单位审批由公开招标转非招标方式。因此，为了非招标方式更广泛地被使用，建议取消公开招标数额标准。

岳小川：经过多年的实践，74号令中仍有一些细节亟待完善。如政府采购竞争性谈判和竞争性磋商的项目供应商报价是否需要公开、哪一轮公开，这些问题都是需要明确的，避免实践中各地操作各异。又如，竞争性谈判中谈判小组的组建时间应该根据项目特点决定。现行的规定是，第一步，成立谈判小组；第二步，制定谈判文件；第三步，确定参加谈判的供应商；第四步，进行谈判。但某些采购需求复杂的项目，应该允许采购人或代理机构在编制谈判文件时组建谈判小组并参与编制采购文件。这样做采购需求的把关会更加准确完整、采购文件的质量也会得到提升，相应的质疑和投诉也会减少，从而提升政府采购的效率。还如，竞争性谈判的项目中，某些供应商在第一轮谈判时递交的投标文件未能满足“实质性响应”的，不应按照现行规定被判“出局”，应该让供应商有对投标文件修改、补充的机会。多一个供应商参与项目，项目的竞争性更强，采购人选择的范围也更大。再如，按照现行相关法律法规规定，除采用单一来源采购方式外，一般情况下，非招标采购应从符合相应资格条件的供应商中确定不少于3家供应商参加竞争性谈判、询价或竞争性磋商采购活动。但实践中经常出现供应商仍不足3家的情形，最终导致项目废标。“不少于3家供应商”的这一规定给非标方式政府采购项目带来相当大的操作难度。建议这一规定，改为“不少于2家供应商”，2家供应商也可以达到竞争的目的，同时建议邀请供应商参加竞争性谈判和询价采购的方式仅为发布公告邀请，以强化供应商的竞争。

王永锋：首先，非招标方式中竞争的作用没有发挥出来。非招标采购方式中供应商入围的方式有三种，分别为发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取、采购人和评审专家分别书面推荐。一般情况，通过发布公告产生供应商，项目的竞争性是最大的。但实践中运用较多的方式仍然是采购人和评审专家出面推荐。比如竞争性谈判和询价都是采用“报价最低的原则确定供应商”的评审方法，致使采购人轻易不敢通过发布公告的方式选择供应商。其次，竞争性谈判的作用没有发挥出来。谈判主要是谈采购需求和合同条款。在符合采购需求、质量和服务相等的前提下最低价成交。也就是说需求明确下的报价，竞争才有意义。但实践中谈判小组成员都是将谈判的精力放在程序的规范性以及价格上，竞争性谈判沦为走形式。最后，单一来源采购方式适用较少的原因是本应使用单一来源采购方式项目，采购人怕担责而选择了其他采购方式。

如何提高竞争性，第一，通过发布公告的方式吸引更多的供应商参与到项目中。第二，政府采购需求制定要严谨、认真。采购人可以结合《政府采购需求管理办法》做好调研工作，积极让供应商参与到需求确定当中，采购人需要吸纳供应商提出的意见和建议。天津市政府采购中心在协助采购人确定需求时，通常会邀请各个品牌、厂家，让每家谈一下每条指标应如何设定，最后形成一个共识等。如何发挥好谈判的作用，第一，谈判的侧重点不在价格，而在谈需求。第二，谈判自主权扩大。政府采购法修订草案征求意见稿中已经明确要增加采购人在“评审专家的确定”上的自主权。即采购需求明确、评审因素能够通过客观指标量化的采购项目，由采购人自行确定评标委员会、谈判小组和评审小组中的评审专家。采用最低评标价法的，采购人可以自行评标，也可以依法组建评标委员会评标。

竞争性谈判与竞争性磋商方式合并受欢迎

主持人：财政部去年发布的政府采购法修订草案征求意见稿中第四十三条是关于采购方式种类的内容。修订草案中并未看到竞争性磋商这一采购方式。据修订草案成员介绍，本次修法将竞争性谈判与竞争性磋商两种采购方式进行了合并，统称为竞争性谈判。相应对竞争性谈判设立了最低评审价法和综合评分法两种评审方法。对此，各位老师怎么看？

成凯：竞争性磋商与竞争性谈判这两种采购方式在程序上具有共通性，只是评定成交的方式不同。这一修订更符合实际需要，打破了现在竞争性谈判和竞争性磋商的弊端。

王永锋：非常赞赏政府采购法修订草案将竞争性磋商与竞争性谈判进行整合的制度设计。这样采购人可根据项目特点既能选择采购方式又可以选择评审方式。比如需求标准化的项目可以选择最低评审价法，需求复杂技术、性质特殊的项目可以选择综合评分法。

岳小川：我也非常认同对竞争性磋商与竞争性谈判两种采购方式合并的做法。我认为，询价这一采购方式也应该设立最低评审价法和综合评分法两种评审方法。甚至可以把非招标采购方式设定得更灵活一些，给采购人更大的自主权。尽量让一种采购方式可搭配多种评审方法。

修订应明确竞谈项目最后一轮公开报价

主持人：一提到74号令修订，有一问题必然被提起。那就是在竞争性谈判项目中，能否公开所有供应商的报价？以及在第几轮报价中公开？对于该问题各位老师有何想法？

王永锋：很多供应商都希望能够知道其他供应商的报价，他们认为，这样可根据其他供应商公开的报价来调整自己的报价。其实，公不公开供应商报价对于项目最终实质性效果没有太大影响。只要项目有竞争（参与供应商多），即使不公开供应商的报价，价格降低的幅度也会很大。我们中心曾承接了一个通用类设备的采购项目，采购预算金额为2000万元。该项目之前通过公开招标的方式，最终有3家供应商参与投标，中标的金额为1900万元左右。后因投诉成立，该项目废标重新采购。因为采购时间比较急，经过审批该项目第二次采购改为竞争性谈判方式，有5家供应商参与谈判，在未公开报价的情况下项目的成交价为1000万元左右。最终的成交价格比通过公开招标方式的还要低。

我们采购中心目前的规定是在采购需求未作调整的前提下，竞争性磋商只有一次最终报价，竞争性谈判一般采用2轮报价。如果所有供应商都在现场，就在现场统一进行报价。如果所有供应商中有任何一位没有到场，工作人员则在招标投标系统平台设定一个时间，规定时间内由谈判小组在同一时间开启供应商的报价。对于该做法，少数供应商曾提出质疑。实际上，74号令之前，我们也曾实施多轮报价，但后来进行对比发现，在谈判充分且有竞争的情况下，一轮报价和多轮报价对采购结果没有太大区别。此外，目前对竞争性谈判、竞争性磋商采取几轮报价的做法并没有明确的法律依据。

易学汶：从公平、公开、公正的角度来讲，我认为报价是必须公开的。如果是多轮报价，建议在最后一轮公开报价。经过谈判或磋商后，在最后一轮采购人和供应商之间的供需基本可以对等，所以最后一轮的报价才是最有意义的，并且最后报价也可以是高于初次报价的。实践中公开报价的方式建议使用投影仪等，同时公开展示所有供应商的最后一轮报价。

岳小川：我赞同易秘书长的看法，希望74号令修订时明确最后一轮报价必须公开。首先，最后一轮公开报价非常好地体现了政府采购落实信息公开的要求。其次，前几轮报价是否公开我认为需要采购人在采购文件中予以明确。实践中，部分供应商担心会泄露其商业秘密，并不希望公开前几轮的报价。但有的项目多轮公开报价，对价格竞争更有利。因此，采购人有必要提前在采购文件中告知供应商是否多轮公开报价，让供应商提前决定是否参与项目。

成凯：如果所实施的政府采购竞争性谈判项目是多轮报价，建议在最后一轮公开报价，特别是采用最低评标价法的项目，一方面，有利于体现政府采购的公开、公平和公正原则。另一方面，有利于打消供应商疑虑暗箱操作的想法,还竞争性谈判一个“清白”。此外，在最后一轮报价的规定也是和87号令的有关规定相一致的。87号令规定，在公告中标结果的同时，采购人或者采购代理机构应当向中标人发出中标通知书；对未通过资格审查的投标人，应当告知其未通过的原因；采用综合评分法评审的，还应当告知未中标人本人的评审得分与排序。未来竞争性谈判方式引入综合评分法建议参考87号令的此规定。

主持人：感谢各位专家的分享。相信大家提出的“真知灼见”必定会为政府采购非招标方式的制度设计和政府采购制度的深化改革提供有益参考。

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