合同履行存在瑕疵，采购人提起诉讼终止合同，但为何败诉？

【以案说法】

合同履行存在瑕疵，采购人提起诉讼终止合同，但为何败诉？

■本报记者 昝妍

我国现有法律框架下，政府采购合同终止的依据主要为政府采购法第五十条，即政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事应当变更、中止或者终止合同。但有“关损害国家利益和社会公共利益”界定问题复杂，举证难，实操中难以把握。另外，在我国现行法律制度下，未强制规定财政部门行使政府采购合同终止的审批权，实践中部分采购人和供应商通过合同约定的方式将合同终止权交由财政部门，如此做法是否合规？将合同终止权交由财政部门后，是否影响采购双方当事人对终止合同的诉讼权利？这些问题困扰着从业者。记者通过对涉及这些问题的某一案例进行梳理，并邀请业内人士进行探讨，供读者参考。

案情回顾

A医院（原告）与B设备公司（被告）签订了一份政府采购合同。合同中约定，A通过公开招标，并经评标委员会评定，确定B为中标人，向B购买一台口腔数字全景X光机。买卖双方在合同一般条款中约定，提交货物的技术规范应与招标文件规定的技术规范和技术规范附件及其投标文件的技术规范偏差表相一致。货物运抵现场后，A应在7日内组织验收。如B违约的情况下，A医院经同级政府采购监督管理机关审批后，可向B发出书面通知，部分或全部终止合同。

双方签订合同后，B将货物送至A处，且B对货物进行现场安装及调试，并对A医院的工作人员进行了货物的基本使用培训。培训后，A向B提出，拒绝继续安装设备，并将B已交付的设备进行了封存。随后A向B发出终止政府采购合同的通知书。原因为，B所供设备在安装调试后发现该设备无技术规格表中所列20、21、22项性能，并且无DICOM标准协议接口，不能满足PACS系统接人需要，与A医院现有数字化口内片机及干式激光打印机不能兼容。

收到终止政府采购合同的通知书后，B向A发函答复称，B的投标产品在增加软件和相关插件后可以解决A提出的前述四点问题。同时，B已经将医院的信息提供给了货物生产厂家，并订购了所有货物所需的插件。随后，A将《关于口腔数字全景X光机情况说明》《关于口腔数字全景X光机情况说明（二）》交到A医院所在地同级财政部门，在未得到同级财政部门同意终止合同的审批意见前，在当地人民法院对B提起诉讼。

原告与被告的争议焦点

本案中采购人与中标供应商争议的焦点问题在于，B设备公司的行为是否已构成根本违约；双方签订的政府采购合同是否满足终止条件。

A医院观点：A所购买的设备为医用产品，B提供的设备实际性能与合同及投标文件中所书的技术规范严重不符，B的行为影响社会公众利益并构成违约，双方签订的政府采购合同应终止。

B设备公司观点：B并未违约，A医院提出政府采购合同终止的理由不合理，具体原因如下。第一，合同履行期内，B依照合同约定交付了主要设备，并组织人员对A进行了设备的使用培训。同时，B在供货期内及时向设备生产厂家订购了实现设备全部功能所需要的软件及相关插件，具有履约诚意。第二，A在供货履行期限届满前，将放置设备的门封锁，阻止B继续安装设备，阻碍实现合同目的，A的行为具有过错。第三，尽管A认为B安装的设备与合同约定的型号不一致，并且通过增加软件及插件无法实现合同要求的几项功能，但A并未提交相关证据证明A结论的科学性、正确性。

案件结果

政府采购法第五十条有明确规定：“政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。”法院认为，由于A与B在合同中约定，合同的终止需要同级财政部门审批同意。该条款是双方当事人在合同中明确约定的违约终止合同的条款，是当事人的真实意思表示，对双方具有约束力，双方均应遵守。虽然，A向同级政府采购监督管理机关提交了两份情况说明及申请书，但其并未得到财政部门明确表示同意终止合同的审批意见。此外，A也未能证明B通过增加软件及插件不能满足合同中功能，合同继续履行将损害国家和社会公共利益。因此，法院认为，A要求终止合同的依据不足，依据政府采购法的规定，对A要求终止合同的诉讼请求不予支持。A败诉。

案情分析

由上可以看出，法院以采购人要求终止合同的依据不足，判定原告败诉，判定依据和判定结果不存争议。但本案中还涉及到两个关键问题还须明晰：第一，政府采购合同的终止过程中的实体性问题，即B设备公司所供应的设备是否符合合同约定。第二，行使政府采购合同终止权的主体问题。

从是否达到终止合同标准的角度分析。B提供的设备虽然符合合同中对于设备型号的要求，但是不能直接满足合同中，采购设备须满足的几项技术、规格要求。B在合同履行过程中确实存在瑕疵，也就是说违反了买卖双方所签订的政府采购合同中对于设备性能的约定。但是，该瑕疵可以通过增加软件及插件后方可实现，且实现该功能并不影响设备的正常功能发挥。双方继续履行该合同，不损害国家利益和社会公共利益。从本案的判定结果可知，法院从实体的角度予以论述，驳回了A终止合同的请求。

从行使合同终止权的主体角度分析。首先，要明确的是A、B双方是否可以将政府采购合同终止的权利交由第三方，也就是本案中的同级财政部门行使。法院认为，本案的政府采购合同中A、B对于终止合同的程序进行了限制性规定，该规定并非排除了A的合同终止权，而是依据政府采购特殊的行政属性，对于合同终止等合同履行中的重大事项作出特别约定，要求同级财政部门审查同意后方可提出终止。这一约定符合政府采购的相关原理和基本流程，且双方当事人均在合同中予以认可，故法院在审查中也认可了财政部门有权行使合同终止权的约定。其次，如本案合同所约定的，同级财政部门有权行使合同终止权，且尚未审批合同终止，那么A是否还有权向法院起诉终止合同？北京德恒律师事务所律师张鼎城认为，理论上，A作为政府采购合同的一方当事人，有权就该合同履行过程中出现的问题提起诉讼。合同中虽然约定，同级财政部门审批合同终止事项。但该约定只是说A在财政部门未审批前不能终止合同，并没有排除A提起终止合同的诉讼权利。最后，诉讼过程中，如果法院审理查明，合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益，法院是否可以在财政部门尚未审批的情况下，依职权终止合同。北京市中策律师事务所律师李福来认为，本案合同中尽管规定了同级财政部门对合同终止的权利，但该约定是双方当事人对于合同履行中一方权利行使过程中的约定。该约定如果与国家利益和社会公共利益冲突，则法院有权直接支持原告提出的终止合同要求。

由案所思

由本案的判定结果和案件分析，可以看出，在现有制度框架下，政府采购合同的终止和变更实操难度大。特别是对有关损害国家利益和社会公共利益的界定政府采购双方当事人较难把握。另外，现有法律中并未规定，政府采购合同的终止一定要经过财政部门审批或备案。实践中，部分双方当事人在合同约定中将合同终止权交由财政部门，无形中增加了财政部门的行政成本外还影响了采购双方的诉讼效率。财政部意识到了这些问题在实践中的弊端，在日前向全社会公开征求意见的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》中，通过第一百零二条的规定，对政府采购合同的变更、解除与终止等进行了完善。细化了合同履行过程中，合同当事人协商变更、解除或者终止合同的情形：采购人采购任务发生变化确需调整的；因国家政策发生重大调整的；因不可抗力致使供应商不能履行合同义务的；法律、行政法规规定的其他情形。此外，还规定政府采购合同的变更、解除或者终止，仅须报政府采购监督管理部门备案，未提到须财政部门审批。

除了上述问题，政府采购合同的变更和终止仍有问题须进一步细化和明确。如业内人士建议，合同当事人协商变更合时，对于货物、工程、服务合同变更的金额浮动要有更为详细的规定。可参照新加坡政府采购法规定，货物类采购合同变更幅度不超过原合同采购金额的5%，工程类采购合同变更幅度不超过原合同采购金额的10%。对合同变更价格的限制有助于防止双方当事人利用变更合同规避法律的情况发生。又如，政府采购法修订研究项目负责人、清华大学公共管理学院教授于安认为，政府采购合同具有公益性。公益性合同的变更不应产生违约责任，也就是说不应该按照现行制度规定“有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。”建议对因国家政策发生重大调整的或因不可抗力致使供应商不能履行合同义务的合同变更带来的损失的经济补偿原则予明确，并根据经济平衡原则，对受到损失的当事人给予一定的经济补偿。

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