深改背景下对健全我国政府采购制度的思考

开门修法建言献策

深改背景下对健全我国政府采购制度的思考

■ 黄冬如

《深化政府采购制度改革》提出，要建立“采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度”，这是我国现阶段和未来一段时间，健全政府采购制度所必须遵从的路径。

目前，我国政府采购制度运行中一些问题亟待解决，如政府采购监督管理职能界定不明确、政府采购信息化水平有待提升、从业人员专业与职业能力有待加强等。这些问题如果不能得到解决，会导致政府采购管理混乱、行业技术滞后、市场乱象丛生等，长此以往会对社会安定和政府形象产生消极影响。因此，在政府采购修法之际，笔者建议相关部门以“建立现代政府采购制度”这一总体目标为出点，统一政府采购的监管职能、明确代理机制性质、加快提升政府采购领域的信息技术利用水平、从顶层设计规划专业和职业能力建设。

政府采购监督管理职能须统一、代理机制性质须明确

党的十九届五中全会提出“推动有效市场和有为政府更好结合”新论述，将市场“看不见的手”与政府“看得见的手”之间关系的认识提升到一个新的高度，这对于指导政府采购修法具有重要意义。具体来讲，政府采购修法在政府职能界定方面须重点考虑以下两个问题。

第一，破解政府采购监督管理职能不协调、不统一的问题。该问题的解决，有利于实现政府采购立法的统一，有利于在统一的政府采购监督管理体制下，通过工程、货物和服务等采购项目的强大购买能力，更好地发挥财政资金的利用效益，更好地发挥政府采购政策功能作用。因此，建立统一的政府采购监督管理部门，构建统一领导下的部门协调和工作协同机制，是当前政府采购修法需要突破的重点和难点。

《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中将“其他公共资源”“政府购买服务”“政府与社会资本合作”“其他采购实体”等纳入政府采购范围。相较现行政府采购法，《征求意见稿》扩大了法律规制的政府采购的资金范围、类别范围和主体范围。但实践中，上述采购分属在不同部门、不同领域、不同行业。如政府采购的监督管理部门是财政部门；招标投标的管理是以发展与改革部门综合协调为主，城乡建设、水利、交通、商务等各部门实行行业招标、行业管理和行业监督；国家卫生健康委负责医药和耗材采购，集管理和执行于一体；国有资产监督管理部门缺乏专门的战略采购监督管理机构。此外，与政府采购密切相关的政府购买服务、政府与社会资本合作也分属不同部门或者分属同一部门的不同内设机构监督管理。由上可以看出，我国的政府采购缺乏整体的统一联动机制。这种现状，不符合中央提出的建设“职责明确、依法行政的政府治理体系”的要求，不符合“放管服”“优化营商环境”的要求，也不符合国际惯例要求。因此，当务之急是使政府采购监督管理机构设置更加科学、监督管理职能更加优化、监督管理权责更加协同、监督监管更加有力、监督管理运行更加高效。

根据以上目标，建议我国设立“国家政府采购总局”，其担负财政性资金为主的公共资金采购监督职能，统一监督管理国家机关、事业单位、社会团体、国有企业（公益性）等采购实体；统一监督管理现有政府采购、公共工程招标投标、医药耗材采购、公益性国有企业采购、政府购买服务、政府与社会资本采购、军事采购和应急采购等事项；可授权卫生健康委、国有资产监督管理部门、军事部门等负责领域内管理监督职责。

如果短期内，政府采购监督管理部门不能实现统一。那么，建议当前可以先破解招标投标体制中“九龙治水”的问题。如将招标投标划分为政府性招标和非政府性招标，政府性招标涵盖工程、货物和服务，由政府采购监督管理部门统一监督，非政府性招标划分市场监督管理部门，逐步由市场主体通过市场机制完善。在此基础上，将现行的政府采购与招标投标分立式修法统一归并，由国务院或全国人大牵头修法。将招标投标法弱化处理，仅作为政府采购法中的程序法或转为政府采购法下的二级法——公共工程采购法。若前述改革依然存在难度，那么建议可在省、市级层面，将各行业部门的招标投标领域的管理监督管理职能统一，设立公共工程招标投标管理办公室。

以上建议如何在政府采购修法中落实，需要进一步研究和论证。征求意见稿在扩大政府采购资金范围、类别范围和主体范围的情形下，仅规定了“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”这不符合现行情况和修法发展趋势要求。

第二，解决政府采购代理机制性质不明确的问题。通常认为，政府采购最佳效益的形成是通过供应商之间的市场化公开性竞争而实现的。政府采购公开竞争的最终目标是建立统一开放、竞争有序的全国公共采购市场。但是，在政府采购代理机制层面是否市场化，或市场化程度限定为多大，业内一直都存在争议。

以集中采购代理机构设置为例，它经历了分离、合并、市场化竞争等几个阶段。上世纪90年代末期，我国政府采购起步试点工作，一些地方财政部门设立政府采购管理办公室负责具体项目的采购，这被看作最初意义的“管采不分”；2003年，正式实施的政府采购法，要求“管采分离”，此后，政府采购集中代理机构基本脱离财政部门，划分到政府办公厅（室），称为其下属的独立事业法人；2015年，全国公共资源交易平台整合，大多数政府采购集中代理机构撤销独立事业单位建制，集中采购职能整合到统一的公共资源交易中心；2019年，国家启动深化政府采购制度改革，明确提出建立集中采购机构竞争机制，财政部通过试点和集中采购目录的统一规范制定，正在形成竞争和市场转化的基础和条件。一些地方，如深圳、合肥等地成立公共资源交易集团，集中采购代理也实行市场化运作、企业化管理。集中采购机构现状呈现出一些特征：政府集中采购职能不稳定，行政性、事业性和企业性性质交织；一级政府一级预算一级采购的模式即将打破，但顺应新政策新形势新技术的集中采购模式还未建立；政府集中采购的规模政策效应发挥能力依旧没有充分显现；集中采购机构的竞争基础和竞争条件仍不充分。从以上情况看，征求意见稿将集中采购机构定位于“非营利事业单位法人”已不符合现行情况和发展趋势要求。

提升先进技术利用能力和水平须着重考虑五个方面

电子化、数字化发展是现代化政府发展趋势的需要，更是政府采购解决现实问题的需要。提升政府采购技术利用能力和水平对我国加快推进政府采购改革发展和法律制度建设尤其重要。

从理论角度分析，政府采购电子化是从业务、政务、服务角度出发设立政府采购业务平台、行政监督平台和公共服务平台。它的特征是，以政府采购活动为主的全流程电子化，即实现电子预算与计划、电子采购实施、电子履约验收、电子支付与评价等全流程电子化。最终目标是实现政府采购的信息透明、行为规范、效率提高、成本降低。政府采购数字化是以数据要素为核心，通过数据模型、数字技术、数据治理等实现政府采购数字化技术应用、数据质量标准建立、数据业务处理。最终目标是通过技术创新改变政府采购或者招标投标的结构、方式或者模式。

从实践角度分析，市场开放程度、政策制度环境、技术利用、专业能力建设都会对电子化采购平台的水平产生不同程度的影响。目前，电子招标投标法规政策制度相对领先成熟，有专门的电子招标投标办法、技术规范和认证检测办法等，也建立了电子招标投标发展规划方案；电子招标投标实践和市场运用广泛。全国范围内，各级各类电子招标平台众多，积极向市场化、社会化推进，技术应用较为先进。反观，政府采购电子化没有统一的规章制度，征求意见稿中，有一条提及电子化政府采购，只是“鼓励开展电子化政府采购活动”，政府采购电子化平台相对滞后，甚至不少地方仍处于纸质和手动招标投标阶段。目前而言，我国政府采购电子化发展，亟须深刻理解《深化政府采购制度改革》中关于“技术支撑先进”的内涵，建议在政府采购修法中着重考虑五个方面内容。

第一，促进政府采购与互联网深度融合。加强云计算、大数据、人工智能、区块链、电子商务等新技术新业态新模式在政府采购领域的应用，推进政府采购电子化、数字化、智能化平台高质量发展。鼓励具有先进信息技术和现代创新技术的供应商参与政府采购电子化建设，支持其成为政府采购电子化供应商。

第二，明确政府采购电子化建设模式。政府采购电子化可以采用政府主体建设、政府购买服务、政府与社会合作等模式。此外，政府采购电子化的开发、建设和运营电子化要符合政府采购、技术、安全、服务、检测认证等法律和政策规定。

第三，推进和完善政府采购电子化生态运行机制。实现采购预算与计划、采购需求、采购程序和方式、合同签订、履约验收、资金支付、信用评价等自动化闭环管理。

第四，从顶层设计推动全国政府采购电子化平台互联互通。加强平台与预算、支付或资产系统、财政管理系统、电子政务系统之间的顺畅对接和互联互通；推进电子供应商之间、电子化平台之间、省市之间、省际之间、区城之间、省际与中央部门电子化平台之间的互联互通；支持政府采购电子化平台与信用信息、公共资源交易等平台的数据共享，实现平台间的数据应用和服务。

第五，强化政府采购电子化服务和保障能力。政府采购电子化平台应为各方当事人提供先进信息技术支持，实现采购便捷、高效和实用等自动化需求。电子化平台应加强技术、安全和服务管理，应当遵循统一的政府采购电子化技术规范和标准数据。政府和财政等部门应为政府采购电子化制度、政策、资金、技术和服务提供保障。

从顶层设计上注重解决政府采购从业人员的培养

政府采购是涵盖公共管理、采购技术、工程管理、市场贸易等多个专业的综合性工作，具有专业性、复杂性和政策性强的特点，所需从业人员应具备专业技术和职业资格。国际上，一般将政府采购、会计、法律并称为世界三大职业。但在中国，由于行业发展程度、理解认知角度不同等各种因素，政府采购的专业化、职业化发展非常缓慢。

实践中，政府采购与招标投标领域招标采购人主体责任缺失，兼职轮岗换岗交流现象严重；政府采购与招标投标违规代理行为时有发生，导致质疑、投诉量增加、围标串标、腐败现象层出不穷；随着政府采购与招标投标代理资质取消，现有政府采购或招投标管理手段、管理能力、管理技术难以应对代理机构数量的激增和从业人员水平的参差不齐；现有的行业自律、能力水平建设和培训教育机制也难以支撑政府采购专业体系的整体发展；高校的政府采购理论研究和学科建设也面临关注度弱、师资队伍不强、研究内容较分散、缺乏系统性等问题。政府采购缺乏专业化发展和职业化推进的现状，阻碍了我国政府采购健康有序的发展步伐。建议政府采购修法时，相关部门应从顶层设计上注重政府采购从业人员的培养。

第一，建议参照注册会计师、律师职业资格制度，重新构建采购职业资格管理制度。将招标投标职业资格和专业能力建设、政府采购专业能力建设统一归并到政府采购职业资格体系，建立一套符合中国国情的政府采购职业资格认证、执业范围与权限、资格晋升及淘汰、后续教育及培训等为主要内容的职业资格管理制度。提升政府采购从业人员的职业道德、职业规范、职业能力和职业地位。

第二，建立独立系统的政府采购专业教育方向培养机制。支持教育部门、地方政府、高等院校、知名企业等，合作开展政府采购本科、研究生素质教育，建立政府采购高等教育培育机制。加强政府采购理论与政策研究工作。在政策、资金和人才方面，引导支持高等院校等建立政府采购研究机构，开展政府采购基础研究、理论研究和对策研究。

第三，建立政府采购专业人员管理监督和评价机制。建立第三方评价机制，对政府采购主体、机构和人员建立专业评价体系，明确评价指标及标准。及时向社会公布，作为政府采购绩效、信用、奖惩及后续采购依据。此外，还建议对关键重要和影响面广的采购项目实行政府采购主体绩效终身责任追究制。

（作者系广东财经大学公共采购研究中心主任）

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