浅谈我国政府采购救济机制的完善

【对标GPA·谈政采行政裁决改革】

浅谈我国政府采购救济机制的完善

■ 赵晗序

近年来，我国不断推进加快加入《政府采购协议》（GPA）的进程。截至目前，我国已向世界贸易组织提交加入GPA第7份出价清单，出价范围涵盖了除自治区外的全部26个省、直辖市，以及部分国企、军事部门和高校，这充分展现了中国加入GPA的诚意和维护多边贸易体制的决心。

根据GPA的有关规定，每一参加方应保证，在不迟于本协议对其生效之日，使其法律法规、管理程序及其采购实体所适用的规则、程序和做法符合本协议的做法。因此，在我国紧锣密鼓的加入GPA谈判的背景下，建议政府采购相关法律法规的修订与GPA接轨。应当尽快推进政府采购救济机制的改革，使其与GPA救济机制相接轨，与当今时代发展总趋势相适应，以便加快推进我国加入GPA的进程。

◎GPA和我国政府采购在救济机制层面的对比分析

GPA协议是一个促进国际政府采购市场发展的多边协议，其基本目标是实现世界贸易的扩大，改善并协调国际政府采购的现行环境。我国现有政府采购制度建立的初衷是节约财政资金，政府采购关注更多的是采购资金的利用以及对腐败的抑制。由于GPA和我国政府采购制度的基本目标定位不同，必然会导致具体制度设计上的差异。笔者通过分析“GPA2012”和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）的相关规定，发现我国政府采购救济机制与GPA救济机制的不同主要体现在以下五个方面。

第一，基本原则不同。GPA中关于救济机制，规定每一参加方应当提供及时、有效、透明和非歧视的行政或司法程序。我国的政府采购救济机制也一向秉持着公平公正的原则去保护每个政府采购参与者的权益。但是与GPA相比，透明化原则在我国政府采购救济机制中有待进一步完善。比如，GPA中第十八条规定审查机构对投诉做出决定前，审查程序的参与者应当有权得到听证；参与者应当参与全部审查过程并且有权要求审查过程公开进行；GPA中第十七条规定，根据其他参加方的要求，参加方应当及时提供对于判断采购是否公平、公正和遵照本协议进行所必要的信息，包括中标的投标文件的特点和相对优势的信息。这些具体规定在我国政府采购救济机制中并未得到充分体现。

第二，审查机构的设置不同。GPA中关于救济机制审查机构的设置有着严格的限定，该协定要求质疑程序的审查机构必须是独立于采购实体的公正的行政或司法主管机关。纵观全球，政府采购救济主体主要有独立的行政机关模式、司法机关模式、政府采购监管机关模式。根据我国政府采购法的规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。笔者认为，在政府采购活动中，采购人通常为人民政府的相关部门，在这种情况下我国将监督部门设置为人民政府的财政部门，不符合GPA中规定的审查机构必须独立于采购实体的要求。

第三，救济范围不同。从政府采购的救济对象看，GPA中对于供应商的定义为：“供应商是指提供或者能够提供货物或者服务的人或者组织。”政府采购法中将供应商定义为“向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人”。和GPA协议相比，我国将法人限定在了供应商的范围，但是却将能够提供货物或者服务的人或者组织排除在外。对比GPA协议，政府采购法中有权提起投诉的供应商的范围缩小了。在质疑的具体事项上，GPA规定，质疑的范围涵盖了政府采购机关违反法定义务、采购方式、招标程序、评标程序、招标文件等内容不符合法律规定的情况。而政府采购法第五十二条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果受到损害时才可向采购人提出质疑。对比GPA协议，政府采购法中对供应商提出质疑投诉范围的规定还有待进一步扩大。

第四，救济方式不同。GPA中的救济方式是磋商、质疑、司法审查和争端解决机制。其中磋商不是一个强制性的法律救济方式，是对GPA参加方在法律、法规和行政程序上的一个要求，并且此要求也仅限为一般性要求，并非对成员国法律和行政程序的强制性要求和必须的救济方式。政府采购法中规定的救济程序包括：询问、质疑、投诉、行政复议、行政诉讼。且政府采购法将质疑作为了投诉的强制性的前置程序。前置性质疑、投诉程序拖延了救济时间与效率。

第五，救济时限不同。首先是供应商投诉的准备期限。GPA对于质疑程序期限未作强制性的规定，仅要求供应商准备和提交投诉说明书的期间不得少于10天。政府采购法规定供应商在获悉或应获悉自己的权益受到损害之日起的七个工作日内向采购人提出质疑。其次是采取临时救济措施时暂停采购活动的期限规定。GPA要求，参与方的国内法应当赋予投诉审查机构采取临时措施的权利，该临时措施必须及时快速有效。我国规定政府采购监督管理部门在处理投诉事项时暂停采购活动的期限最长可以达到30日，该期限规定的过长可能会使供应商丧失一定的商业机会，从而使其利益受损。

◎对我国政府采购救济机制与GPA接轨的相关建议

我国的政府采购救济机制，从其制定以来对我国的政府采购活动发挥着不容忽视的积极作用。当前，我国政府采购制度正值改革时期，笔者对标GPA，针对政府采购救济机制改革提出以下几点建议，以期为我国政府采购救济机制与GPA接轨提供改革参考路径。

第一，完善救济机制程序中体现透明性原则的规定。要充分保证参与者的知情权，建立相应的听证制度，让每个参与者都能充分地参与到程序中来。同时，要保证审查程序参与者能充分行使自己的权利，规定参与者既有权要求审查过程公开，也有权要求证人出庭。

第二，设置专门独立的审查机构。就审查机构而言，只有当其是一个完全与采购结果无关的机构才能充分保证处理过程的公开透明公正。关于审查机构的设立，我国可以借鉴已加入GPA协定国家的相关经验。比如，日本根据GPA协议的原则设立了政府采购审查办公室和政府采购审查局来处理政府采购项目中出现的各种问题。韩国将政府采购项目纠纷交由财政部下设的政府采购纠纷调解委员会进行裁决。建议我国以国情为基础，设立独立机构专门处理政府采购过程中出现的各种纠纷，以便保证案件审理的公正性。

第三，扩大救济机制的适用范围。一方面，对于有权提出质疑的供应商范围予以扩大，例如GPA协议成员国欧盟在救济指令中规定，供应商、承包商或者服务商可以在国家法院或法庭对采购提起诉讼。我国可以依据本国的国情对于欧盟的该条规定予以借鉴，适当扩大有权提起质疑的供应商的范围。另一方面，对于质疑的具体事项我国法律采用的是限定性列举的方法，规定只有当采购文件、采购过程和中标、成交结果受到损害时供应商才可向采购人提出质疑。笔者建议可以参考GPA对具体事项进行宽泛式的规定，而非限定性规定，使其外延进一步的扩大。

第四，修改救济方式中强制性前置程序的规定。对于我国政府采购法中将质疑作为投诉的强制前置程序，笔者认为这并不有利于纠纷的及时解决。建议删除强制前置程序的规定，这样不仅有利于避免争议的升级，而且有利于争议的快速解决，使得供应商得到实质性的救济。

第五，应当完善我国政府采购救济机制中关于时限的规定。一是对于供应商准备材料的期限给予适当的延长，以便供应商有充足的时间来准备相应的材料证据。二是对于暂停活动的期限予以适当缩短，在商业活动中，商业机会稍纵即逝，太长的暂停期限会使供应商丧失商业机会，不利于政府采购活动的有序开展和供应商自身利益的维护。

在推进经济全球化的过程中，加入GPA既是我国自身发展的需要，又是促进世界经济增长的良好机遇。其中，建立完善的政府采购救济机制不仅是我国加入GPA的加速器，更是整个政府采购活动中极为重要的一部分。因为公正的救济机制不仅可以使采购人严格遵守公平公正的采购程序，更有利于增加国际供应商和采购人与我国进行交易的信心。

（作者单位：天津商业大学）

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