发达国家政府采购支持创新的启示

借他山之石悟攻玉之道

发达国家政府采购支持创新的启示

■ 李研

2020年12月，财政部研究起草了《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》（以下简称《征求意见稿》）并向社会征求意见，《征求意见稿》在政府采购政策章节第二十八条提出，“政府采购应当有助于实现经济和社会发展目标，包括……支持创新、促进中小企业发展……”这是我国自政府采购促进创新政策实践陷入低潮后的重新探索。运用政府采购政策“工具箱”支持创新产品、服务，是欧美等发达国家长期以来通过政府行为调控社会经济的重要手段之一。这一通行做法近年来越来越受到我国社会的关注。2020年两会期间，一些代表委员呼吁, 政府采购要加大力度支持科技创新产品；学术界认为在我国加快加入GPA谈判与政府采购法修订背景下，我国应尽快恢复政府采购对创新产品的优惠政策。

对比发达国家在运用政府采购支持创新方面已达到“得心应手”的程度，我国在这方面仍处于“摸石头过河”状态。因此，本文以期通过介绍欧美等多国政府采购支持创新技术、产品方面的经验做法，使我国相关政策得以借鉴的同时，在未来政策落地时可少走弯路。

政府采购支持创新的定义、方式、难点

尽管很多国家运用政府采购政策支持科技创新，并取得了积极的成效，但对于什么是“政府采购支持创新”，全球范围内尚未给出统一的标准答案。经济合作与发展组织（OCED）曾在需求侧创新研究报告中给出较为广义的定义，“通过政府采购市场支持一种新的产品、技术、服务、解决方案，为社会创造附加价值和福祉”。以这一定义为基础，OCED认为，政府采购支持创新的基本原理是，政府作为一大消费市场，通过其购买力在一定程度上可直接或间接地影响技术的创新。同时，因政府采购支持所产出的创新技术或产品可以潜在提高公共服务质量，更好地实现公共部门的使命、更好地促进可持续发展或提高能源使用效率等公共政策目标。

放眼全球，政府采购支持创新的方式大致分为四种。第一种是“创新友好型”采购。通常来说，采购机构组织购买的是无需研发的现有产品。此类政府采购对创新产品更多的是指导性而非必要性支持。“创新友好型”采购的做法是，将与创新相关的标准写入招标文件作为技术规格要求。政府通过大量对含有创新技术产品或服务的购买，对这些技术的推广起到积极影响。第二种是 “创新战略性”采购。行政机构出于某种需要，对一些特定的新技术、新产品或服务进行采购，而在采购前，这些技术或产品等尚不存在，此类采购属于以创新为导向的战略性政府采购。投标企业要在一定时间内对某技术或服务开发和研究，生产出符合行政机构需求的技术、产品或服务后，行政机构进行租赁或购买。第三种是 “R&D”（research and development）政府直接采购。所谓“R&D”是指一种在科学研究领域内进行的系统的具有开拓性、创造性的活动。直接采购“R&D”，就是在“R&D”商业化前进行采购，不保证一定会采购研发后的产品或服务。这种采购方式多适用于政府为帮助中小企业在初期研发阶段减少经济压力。第四种是催化式政府采购。多用于国家战略性政策，旨在国家参与并支持私人购买者的购买决策。这种形式下，政府在过程中充当“催化剂”的角色，通过一系列宣传促进需求方和供给方进行有组织的对话。所创新的技术、产品或服务最终被私有终端者使用。

尽管各国政府采购支持创新在定义、运用方式等方面存在差异，但据OECD的研究发现，各国在该项政策落实的难点方面有以下五点共通性。

第一，世界上大部分国家和地区的财政资金都是按照不同级别政府列支。据不完全统计，OECD的国家中，平均60%的政府采购支出来自国家级以下的政府采购支出。地方政府层面，政府采购系统分散化严重且对创新产品和服务的采购缺乏所必需的技能和采购经验。据芬兰相关研究表明，尽管该国经济部向地方政府提供了用于政府采购创新产品和服务的财政资金，但大部分地方政府对此类财政支出并不“感冒”，这种情况在很大程度上限制了创新型采购的潜力。

第二，政府部门的采购机构与负责推进创新的政府机构或主管部门都是相互独立运营，这增加了推动以创新为导向的政府采购政策工具的难度。

第三，创新产品或服务的采购面临诸多风险，如技术风险、特殊市场风险。风险规避使创新采购变得更具挑战性。特别是涉及重大金额的研发项目，很少有企业和公共机构愿意承担。面向中小型企业的创新型公共采购更是如此，因为在质量和信用方面具有更多的不确定性。

第四，因为创新采购需要对战略进行长期的规划并对用户进行全面的分析，供应商需要花费足够的时间成本去开发技术或找到解决方案以满足那些具有挑战性的采购需求。另外，由于早期研发的经济成本较高，也会阻碍创新采购的发展。

第五，对于市场上还不存在的产品和服务的创新采购，在规划和实施采购项目时，对采购人的要求颇高，需要其具有高度专业的精神和足够的知识及经验。另外，此类采购还需要采购主管部门的大力支持和对风险评估、管理的指导。

发达国家政府采购支持创新的做法

运用政府采购支持创新在政策落地方面尽管有难度，但欧美等发达国家仍对此开展了积极的探索并取得成效。

美国政府采购支持创新产品，主要围绕支持本国产品、支持高新技术产品、支持小企业三方面展开。在支持本国产品方面，早在18世纪末，美国就出台了《联邦采购法》（Federal Acquisition Regulation），通过优先采购和优惠价格给予本国的供应商优惠待遇。1993年，美国国会通过了《购买美国产品法》（Buy American Act），要求政府采购优先购买本国产品。2004年，美国国会对该法进行了修订，并对政府采购支持本国产品有了更为明确的要求。如，政府采购对象必须是美国本土的产品，若采购国外厂商产品，价格必须低于本国同类产品的最低价格；产品必须是在美国本土生产，在美国本土的成本支出必须超过总成本的50%。2019年，特朗普政府再次修订该法，并规定将钢铝产品的国产比例大幅提高到95%以上，其他所有产品的国产比例提高到55%以上。业内专家认为，美国运用政府采购政策支持本国产品为政府采购政策支持创新产品打下了坚实的基础。在支持高新技术方面，美国自20世纪四五十年代开始通过集中采购合同的方式，每年花费上千亿美元对航空业、计算机和半导体工业等高新技术产业及战略性产业进行扶持。美国国防部的政府采购对该国创新技术和产品的发展给予了强大的支持和关键性的作用。比如，晶体管作为真空管的第一个替代物，生产之初并不被市场接受。但美国国防部率先认识到晶体管在某些武器系统中的潜在优势，大量展开采购，给予了晶体管技术存活与发展的条件，进而实现了晶体管技术与真空管技术的有效竞争。最终于20世纪70年代中期，晶体管几乎取代了真空管市场。另外，美国国防部还广泛采用商业化前采购的方式，以实验品和研发服务合同的形式购买潜在供应商尚未投放市场的技术、产品或服务。支持小企业方面，美国小企业革新研究计划（SBIR）和小企业技术转化计划（STTR）通过签订研发合同的形式来资助小型企业技术和产品研发，保证研发计划从初始阶段到商业化的资金支持和市场需求，从而促进技术创新。

英国政府采购支持创新产品主要通过强制特定行政机构采购特定产品。如，英国政府要求政府部门、政府实验室、国营企业必须购买本国公司生产的计算机和通信器材。

德国同英国类似，要求政府部门对航空和铁路产业的采购，强制购买本国产品。

法国政府采购支持创新，一方面，通过强制规定特定行政机构优先采购本国产品。如，航空、铁路、通信以及食品等部门优先购买本国产品。另一方面，法国要求行政机构采购应给予创新型中小企业优惠待遇，3年内为创新型中小企业留出15%的小型技术合同。

比利时政府选择开展“佛兰德创新型政府采购行动计划”，支持创新产品研发。该计划采用的是“R&D”商业化前采购，政府从私营部门和知识机构购买不同领域的创新技术或创新知识，从而提高公共部门从私有部门采购创新解决方案的公信力。同时，该计划还将研发后的技术和服务运用于公共领域。该计划融合了多方利益相关者参与其中，通过决策制定、市场咨询和技术对话等多种形式实现需求侧与供给侧之间的信息交换。

芬兰建立了以支持创新为导向的采购基金。在国家技术创新局（Tekes）的推动下，在2009启动了用于资助以创新为导向公共采购的政策工具。采购机构和行政机构（包括中央级和地方级）可申请此项政府采购基金。该基金既可以用于创新产品、技术或服务的规划设计阶段，也可用于研发阶段。值得注意的是，所需采购的创新产品或服务必须是市场上还未出现过的创新产品或提供的公共服务以全新的形式体现。

韩国政府推行了本国创新产品政府首购制度，对于国际竞争较为激烈的汽车、电子等创新产品，即使价格高于国际市场水平，政府也要首购。另外，韩国政府采购支持创新的侧重点是中小企业。韩国政府早从1996年开始就开展政府采购支持中小企业创新技术产品的计划。该计划提出，如果中小企业所生产的科技产品被认证为“质量可靠产品”“新型优质产品”，韩国中小企业管理委员会(SMBA)将会推荐所有行政机构优先购买这些产品。尽管有SMBA的积极推荐，但行政机构对中小企业技术产品的采购规模不大。随后，SMBA对该计划并未取得预期成效的原因展开调查并得出以下结果：第一，该计划是基于推荐，没有法律约束力；第二，行政机构对中小企业生产的技术产品质量缺乏信心；第三，产品的技术认证只有在技术发展了两三年后才会颁发，这使得中小企业很难在科技产品刚推出之时获得收益；第四，出于审计方面的顾虑，采购人员倾向于公开招标方式避免涉及合同的问题出现。因此，该计划进行了修正。如，建立性能认证体系，对中小企业的技术产品进行性能认证，以及建立保险性能体系，避免中小企业技术产品的不良性可能对行政机构造成损失，增强行政机构对中小企业技术产品采购的信心、减少采购机构承担责任的风险。此外，韩国也会运用“R&D”商业化前采购方式，在中小企业获得特定单位或组织（政府或私营部门）的采购订单时，SMBA将向本国中小企业提供替代购买进口产品、进行新技术研发而产生的费用。被选中的中小企业将获得最多7.5亿韩元的零利率研发基金，并且不需要任何抵押。同时，研发成功后的技术或产品由所需行政机构直接购买。

国外创举措对我国政府采购支持创新的启示

通过对政府采购支持创新产品和服务难点的了解以及一些发达国家运用政府采购支持创新的经验做法，为充分发挥政府采购激励创新的作用，建议我国政府采购支持创新可在以下几个方面进行完善。

第一，政府采购支持创新产品和技术的规模有待提升。政府采购对科技创新的支持需要一定规模的采购金额为基础才能实现。建议我国对需要重点扶持的产业建立政府采购的强制性条款，政府采购从部门预算的编制开始，把对科技创新产品的采购计划编制到政府采购的整体预算中，落实预算的编制、执行及监督，在政策上明确同类产品中创新产品的优先地位。

第二，政府采购支持创新产品的范围有待“扩容”。范围扩容包括两个方面。一是企业范围的扩容。我国目前政府采购创新产品的对象主要集中在已具有一定规模企业的高科技产品。从对企业规模的要求角度来看，政府采购往往对企业的注册资本、产品销售额有指标性的进入要求。换言之，一些来自中小企业创新产品由于没有进行过大规模的商业销售，往往无法进入政府采购市场。二是采购内容的扩容。目前，我国政府采购支持创新更多的集中在对创新成品的采购，也就是说，政府采购的支持仍停留在创新链的技术转移和产业发展阶段，这种事后激励是建立在企业承担研发风险的基础之上。因此，建议采购人要重视运用政府采购政策支持创新成品，同时还应注意向创新链前端转移,增加对创新研发阶段的采购，不断扩大创新采购链前端的范围和规模，以规模效应突出政府在采购过程中创新资源整合功能，保护和扶持我国科技创新产业的发展。

第三，政府采购支持创新产品政策的操作性有待完善。尽管《征求意见稿》第三十条指出，“国务院政府采购监督管理部门会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过首购订购、预留采购份额、制定采购需求标准、评审优惠、优先采购、鼓励分包等执行措施，实现政府采购政策目标”，在政策设计上给予了“创新产品”实施保护。但政策具体落地会面临一些风险。如，首次投向市场的产品被行政机构采购后，很有可能面临采购失败的风险，而首购产品的风险评价机制、成本分担机制没有明确，影响政府采购资金的支持效率，对采购执行的合理性无从考核。同时在实践操作中往往造成采购人因无法明确风险合理划分责任，具体执行机构无法承担创新产品质量不稳定等采购风险而不去执行。因此，建议政府采购支持创新产品或服务应制定详细的政策，并在相关制度中明确创新采购的风险分担机制，建立完善的创新采购认证制度、评估制度，合理划分创新产品采购过程中的责任与义务，明确采购风险的分担机制。

第四，政府采购的具体实施过程中要加强对中小创新型企业的扶持。政府采购创新产品中预留一定份额给中小企业。

第五，建议建立全国范围内的政府采购创新产品认证制度与认证办法，建立全国统一的、动态的科技创新产品认证制度,加快创新产品目录认定的同时确保创新产品目录与科技创新同步发展，打破认证工作的地区分割，发挥政府资金支持科技创新的凝聚力与规模效应。

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